司法實踐中集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)的評價與反思

摘要：司法實踐中，農(nóng)村土地調(diào)整分配、征地補償款分配等涉農(nóng)案件中經(jīng)常涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定。目前，我國法律、法規(guī)對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定。實踐中，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標(biāo)準(zhǔn)形成了單一標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。未來，我國法律應(yīng)當(dāng)確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的法定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅持尊重現(xiàn)行法律精神及農(nóng)村實際狀況、堅持立法、習(xí)慣以及集體經(jīng)濟組織自治權(quán)力相互平衡以及維護集體及農(nóng)民個體利益三項原則，并應(yīng)當(dāng)采取復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；成員資格；單一標(biāo)準(zhǔn)；復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：D922.32文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）26-0104-02

作者簡介：李華豐（1978-），漢族，遼寧撫順人，本科，遼寧甘來律師事務(wù)所，律師。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定之現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地征收補償金分配、農(nóng)村集體資產(chǎn)分配經(jīng)常作為一方當(dāng)事人參與訴訟。如何認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是值得關(guān)注的法律現(xiàn)實問題。

但既有的法律、法規(guī)對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，由此導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)對于集體經(jīng)濟組織成員的認定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各個地方各自出臺地方性法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定標(biāo)準(zhǔn)予以認定。有沒有地方性規(guī)定的農(nóng)村地區(qū)則完全依靠習(xí)慣、習(xí)俗等標(biāo)準(zhǔn)認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。解決這一問題的關(guān)鍵在于，總結(jié)實踐經(jīng)驗，將其上升為立法內(nèi)容，最終實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定標(biāo)準(zhǔn)的法定化。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定標(biāo)注的梳理

實踐中對集體經(jīng)濟組織成員資格認定形成了不同標(biāo)準(zhǔn)。概括而言，集體經(jīng)濟組織成員資格認定大體形成兩類標(biāo)準(zhǔn)：一是單一主義標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)是以農(nóng)民個體是否具有集體經(jīng)濟組織所在地的戶口作為認定其是否具備成員資格的依據(jù)。這一標(biāo)準(zhǔn)為一些地方性法規(guī)所確認。例如，《安徽省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第8條將戶籍作為認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員標(biāo)準(zhǔn)。

二是復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)民個體是否有集體所在地戶口為主要依據(jù)，同時參考其他認定標(biāo)準(zhǔn)。第一，以戶籍為原則，輔以當(dāng)事人的年齡為判斷。第二，以戶籍在該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、是否承擔(dān)法律法規(guī)和組織章程規(guī)定的義務(wù)和具體的期限為標(biāo)準(zhǔn)復(fù)合判斷。第三，在理論上，有學(xué)者認為集體組織成員資格的認定，除了以戶籍為一般原則外，還應(yīng)結(jié)合成員與集體組織的經(jīng)濟生活聯(lián)系以及是否與集體組織有特殊的約定等多種因素考慮是否取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。第四，還有學(xué)者認為是否擁有該集體的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)成為認定集體成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，戶籍以及其他要素只能作為認定成員資格的輔助性要素。

單一主義認定標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點是具有較強的穩(wěn)定性，可以防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織濫用權(quán)力隨意調(diào)整集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)點是僵化且不夠靈活。復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)的缺點是缺乏穩(wěn)定性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可能濫用權(quán)力隨意調(diào)整集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)，損害農(nóng)民個體的合法權(quán)益，優(yōu)點是比較靈活，有利于具體問題具體分析。復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)的適用對集體經(jīng)濟組織的自律性要求較高。這意味著，適用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部規(guī)范化必須達到較高程度。與之相反，單一主義認定標(biāo)準(zhǔn)較為明確，集體經(jīng)濟組織多數(shù)情況下只要按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行即可，多數(shù)情況下不會涉及復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)再判斷問題。

鑒于實踐中集體經(jīng)濟組織成員資格認定的復(fù)雜性，復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)更加具有合理性：其一，單一標(biāo)準(zhǔn)以戶籍標(biāo)準(zhǔn)作為認定成員資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，對于不具備集體經(jīng)濟組織所在地戶籍但是具備其他認定成員資格條件的農(nóng)民難謂公平?，F(xiàn)實中，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在空掛戶、掛靠戶現(xiàn)象，空掛戶、掛靠戶中的農(nóng)民個體并不居住在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)，不參與本集體經(jīng)濟組織公共事務(wù)、不履行相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織的建設(shè)義務(wù)，與該集體經(jīng)濟組織無任何實質(zhì)聯(lián)系。此時，若依據(jù)單一主義標(biāo)準(zhǔn)賦予這類人員以集體經(jīng)濟組織成員資格，不利于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部組織機構(gòu)的運行，使集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)不能真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。其二，單一標(biāo)準(zhǔn)以戶籍作為認定集體經(jīng)濟組織成員資格的做法不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史潮流。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為必然趨勢。戶籍未來不再作為城市居民與農(nóng)村居民身份區(qū)分的標(biāo)志，農(nóng)村居民與城市居民在享受政府公共服務(wù)、福利等方面不會因戶籍類別的不同存在差異。城鄉(xiāng)戶籍一體化管理，同時意味著農(nóng)村居民遷徙自由的障礙逐漸消除。如此一來，農(nóng)村居民的戶籍變動頻率必然大大增強。已經(jīng)具備集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)民個體亦可能將戶籍遷到其他地區(qū)。單純的以戶籍作為集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標(biāo)準(zhǔn)，進而會引發(fā)成員流動性過強，不利于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。同時，單純的以戶籍作為集體成員資格的認定標(biāo)準(zhǔn)有變相限制農(nóng)民個體遷徙和變更戶籍自由的嫌疑，違背我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本趨勢。其三，如果堅持以戶籍作為認定集體經(jīng)濟組織成員資格的唯一認定標(biāo)準(zhǔn)就會出現(xiàn)實際承包土地或享有土地經(jīng)營權(quán)并實際進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體不能參與集體經(jīng)濟組織事務(wù)、行使集體土地經(jīng)營管理權(quán)，而不享有土地承包經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營權(quán)且不實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體長期享有集體成員資格。這一狀況不利于保護農(nóng)地實際經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，亦不利于集體土地的經(jīng)營管理。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)成為集體經(jīng)濟組織成員資格法定化的不二選擇。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員法定標(biāo)準(zhǔn)的確立

法律應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標(biāo)準(zhǔn)。2017年公布的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第31項明確規(guī)定，在既有《農(nóng)村土地承包法》條文基礎(chǔ)上增加1條，作為第64條，該條文的內(nèi)容為“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定。”由此可見，立法機關(guān)已經(jīng)具有制定有關(guān)集體經(jīng)濟組織成員資格法律的意向，集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)的法定化已經(jīng)成為未來發(fā)展的必然趨勢。

基于上述分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員法定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采取復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的模式，而問題的關(guān)鍵在于如何確定復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的原則及具體內(nèi)容。

確定復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：一是尊重現(xiàn)行法律精神及農(nóng)村實際狀況原則；二是堅持立法、習(xí)慣以及集體經(jīng)濟組織自治權(quán)力相互平衡原則；三是維護集體及農(nóng)民個體利益原則。

以上述三原則為基礎(chǔ)，復(fù)合主義模式的集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

其一，戶籍認定要素。這一判斷要素是以農(nóng)民個體是否落戶于集體經(jīng)濟組織所在地區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)。戶籍要素在集體經(jīng)濟組織成員資格認定的過程中事實上發(fā)揮了形式性要件的作用。戶籍作為確定集體經(jīng)濟組織成員資格的要素，已經(jīng)為廣大地區(qū)農(nóng)民所接受。原戶籍在集體經(jīng)濟組織，但是由于客觀原因戶籍遷出集體經(jīng)濟組織，但是該人員在未來有可能將戶籍重新遷回集體經(jīng)濟組織。對待這類人員，法律應(yīng)當(dāng)視為集體經(jīng)濟組織為其保留了“戶籍”。這類人員事實上成為集體經(jīng)濟組織的“潛在”成員，具體包括下列人員：一是大中專在讀學(xué)生。已經(jīng)畢業(yè)且在集體經(jīng)濟組織以外其他地區(qū)就業(yè)的大中專畢業(yè)生不屬于此范圍；二是現(xiàn)役軍人；三是服刑人員。

其二，出生、收養(yǎng)以及結(jié)婚認定要素。集體經(jīng)濟組織既有成員的后代基于出生而自然取得集體經(jīng)濟組織成員資格。在土地集體公有制的條件下，定居于特定社區(qū)的居民，在第一代人通過合作化加入集體經(jīng)濟組織后，其后代隨著出生當(dāng)然地取得集體經(jīng)濟組織成員資格，其取得集體經(jīng)濟組織成員資格的依據(jù)就是集體經(jīng)濟組織成員后代的身份，其子女當(dāng)然取得集體經(jīng)濟組織成員資格。

其三，實際居住認定要素。雖然戶籍沒有在集體經(jīng)濟組織所在地區(qū)，但是該農(nóng)民個體已經(jīng)在該集體經(jīng)濟組織轄區(qū)連續(xù)生活達一定年限，則應(yīng)當(dāng)認定其具備集體經(jīng)濟組織成員資格。

其四，土地承包經(jīng)營權(quán)及經(jīng)營權(quán)認定要素。農(nóng)民個體的戶籍沒有在該集體所在地區(qū)，但是如果該農(nóng)民個體在該集體經(jīng)濟組織轄區(qū)內(nèi)擁有承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)亦可以認定其具有集體經(jīng)濟組織成員資格。

值得注意的是，具備上述全部或部分要素的人員僅僅取得獲得集體經(jīng)濟組織成員資格的期待權(quán)。其是否能夠最終取得集體成員資格還需集體經(jīng)濟組織的確認。集體經(jīng)濟組織對于申請人具備成員資格的確認由集體經(jīng)濟組織成員大會負責(zé)，該內(nèi)部組織應(yīng)當(dāng)將確認信息以書面方式通知申請人，該申請人自收到確認通知之日起其成員資格得到集體經(jīng)濟組織確認。如果集體經(jīng)濟組織無正當(dāng)理由對申請人的集體經(jīng)濟組織成員資格不予確認，申請人可以向人民法院提起訴訟。

復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)下，如果四項要素效力相同且共同作為集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)，勢必導(dǎo)致各個要素適用過程中發(fā)生沖突。因此，四要素在法律效力上必須具備一定的等級差異才能真正使其具備可適用性。四要素效力等級排列首先應(yīng)當(dāng)遵循“實際聯(lián)系”原則。這一原則的基本內(nèi)容是以申請人在申請集體經(jīng)濟組織確認其集體經(jīng)濟組織成員資格時是否與該集體經(jīng)濟組織存在事實上的人身或財產(chǎn)聯(lián)系。依據(jù)這一原則，實際居住要素、承包經(jīng)營權(quán)以及經(jīng)營權(quán)要素的效力要高于戶籍要素以及出生、收養(yǎng)、結(jié)婚要素。申請人只要具備實際居住要素或是土地承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)要素，法律應(yīng)當(dāng)賦予其集體經(jīng)濟組織成員資格。如果申請人不具備上述兩要素，但具備戶籍要素或者出生、收養(yǎng)、婚姻要素則應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體情況加以判斷：其一，申請人申請集體經(jīng)濟組織確認其成員資格時距離出生、被既有集體經(jīng)濟組織成員收養(yǎng)或與既有集體成員結(jié)婚不滿5年時，法律應(yīng)當(dāng)認定其具備集體經(jīng)濟組織成員資格。其二，申請人申請確認集體經(jīng)濟組織成員資格時具備戶籍要素，此時申請人屬于“空掛戶”與集體經(jīng)濟組織并不存在實際聯(lián)系。因此，法律不能賦予其集體經(jīng)濟組織成員資格。

四、結(jié)論

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)在實踐中處于無法可依的狀態(tài)。未來我國立法應(yīng)當(dāng)填補這一漏洞，具體的思路為堅持尊重現(xiàn)行法律精神及農(nóng)村實際狀況、堅持立法、習(xí)慣以及集體經(jīng)濟組織自治權(quán)力相互平衡以及維護集體及農(nóng)民個體利益三項原則，并應(yīng)當(dāng)采取復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)。

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