日本“法制化防災(zāi)”并非滴水不漏

李偉

災(zāi)難接踵而至

9月6日凌晨，日本北海道南部發(fā)生6.7級(jí)地震，約5分鐘后電力供應(yīng)中斷，災(zāi)區(qū)陷入一片黑暗。原來，北海道最大的火力發(fā)電廠——苫東厚真發(fā)電廠的機(jī)組全部緊急停機(jī)，為避免損壞其他電廠的發(fā)電及相關(guān)變電設(shè)施，這些電廠也都停止了運(yùn)轉(zhuǎn)，造成整個(gè)北海道大規(guī)模停電，持續(xù)近兩天才恢復(fù)99%的供電。

一個(gè)月后，北海道知名超市COOP SAPPORO表示，因?yàn)槭艿綇?qiáng)震后大規(guī)模無預(yù)警停電的影響，其物流據(jù)點(diǎn)及食品加工廠的冰箱無法使用，不得不丟棄許多食材，損失約9.6億日元（人民幣5917萬元）。COOP SAPPORO將向北海道電力公司提出索賠?？偛吭O(shè)在札幌市的COOP SAPPORO同時(shí)表示，日本政府的防災(zāi)救災(zāi)法律和機(jī)制存在缺陷，這是該公司遭受損失的根本原因。

日本在災(zāi)難應(yīng)急管理方面一直以法律健全、體制完善、保障有力、宣傳到位著稱，預(yù)防和處置各類突發(fā)災(zāi)害的成效顯著。但是，2018年可以說是日本遭受沉重打擊的一年，大規(guī)模自然災(zāi)害頻發(fā)：暴雨、臺(tái)風(fēng)、地震接踵而至，將日本的法制化防災(zāi)救災(zāi)體系拷問了一番。事實(shí)上，這個(gè)體系并非滴水不漏。

大量設(shè)施“超期服役”

日本作為一個(gè)法制比較健全的國家，防災(zāi)減災(zāi)、公共事件應(yīng)對(duì)等關(guān)系國計(jì)民生的重大事項(xiàng)，都納入了法制化軌道予以規(guī)范。早在1961年，日本就頒布了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，作為防災(zāi)抗災(zāi)的根本大法。在此基礎(chǔ)上，日本先后制定頒布了《災(zāi)害救助法》《建筑基準(zhǔn)法》等。針對(duì)經(jīng)常發(fā)生的地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯等災(zāi)害，法律要求各地方政府致力于繪制“災(zāi)害地圖”，對(duì)災(zāi)害高發(fā)地區(qū)、疏散路徑等進(jìn)行詳細(xì)標(biāo)識(shí)，并在地圖里標(biāo)明抗災(zāi)物資的儲(chǔ)存處。

有日本媒體指出，這些法律有利于應(yīng)對(duì)小規(guī)模災(zāi)害，但對(duì)于大型災(zāi)害的預(yù)防效果比較有限。《建筑基準(zhǔn)法》對(duì)于新建筑的防震抗災(zāi)性能有明確規(guī)定，但對(duì)于老舊建筑加固的要求不夠完善。在今年7月的暴雨災(zāi)害和9月的北海道地震中，基礎(chǔ)設(shè)施老舊和救災(zāi)通道不暢的問題都突顯出來，這也是部分地區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重的重要原因。岡山、廣島等地河川泛濫，雖然有“災(zāi)害地圖”進(jìn)行標(biāo)注，但多處堤防早已老化。事實(shí)上，此前有日本媒體進(jìn)行了相關(guān)報(bào)道，但當(dāng)?shù)卣t遲未實(shí)施加固工程，因?yàn)榉蓻]有強(qiáng)制規(guī)定翻修和加固的時(shí)間間隔。另外，很多受災(zāi)地區(qū)的供水、供氣、供電設(shè)施都“超期服役”；一些加油站、零售店等生活基礎(chǔ)設(shè)施也沒有防災(zāi)準(zhǔn)備；50多年前鋪設(shè)的水管破損，導(dǎo)致多地?cái)嗨?/p>

一些道路嚴(yán)重老化且沒有備用通道，就容易出現(xiàn)“孤島”；連接九州和東日本的貨運(yùn)鐵路中斷，導(dǎo)致作為經(jīng)濟(jì)命脈的物流網(wǎng)中斷；京都府北部的半島地區(qū)因唯一的道路被阻斷，成為“孤島”。

在接連遭遇重大自然災(zāi)害之后，許多日本媒體和專家呼吁日本政府痛定思痛，對(duì)防災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)進(jìn)行必要的修訂，避免再出現(xiàn)上述問題。

老齡化和“過疏化”

日本近期在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)，各地方政府其實(shí)嚴(yán)格遵守和實(shí)施了防災(zāi)抗災(zāi)的相關(guān)法律法規(guī)，災(zāi)情預(yù)告也很到位，做到了人人皆知，但民眾損失依然慘重。這恰恰說明有些法律法規(guī)和機(jī)制需要調(diào)整。一些災(zāi)民盡管收到預(yù)警，并按照既有的規(guī)章來應(yīng)對(duì)，例如“水位到達(dá)某個(gè)位置后就行動(dòng)”，但這次的洪水來得非常迅猛，災(zāi)情惡化的速度遠(yuǎn)超以往，導(dǎo)致許多依法疏散避險(xiǎn)的地區(qū)措手不及。

日本現(xiàn)有的防災(zāi)抗災(zāi)法律法規(guī)，沒能跟上人口老齡化和地方“過疏化”不斷加劇的新形勢(shì)。

法律規(guī)定，日本在自然災(zāi)害來臨時(shí)，政府須履行告知職能，然后民眾自發(fā)組織疏散，再由政府配合進(jìn)行救助。這次水災(zāi)來臨之時(shí)，眾多的老人沒辦法自行離開，只能選擇在家中等待救援，可是當(dāng)洪水淹到家中時(shí)，救災(zāi)人員卻還沒到。還有很多農(nóng)村的老人，因擔(dān)心暴雨后自己的田地受損，就想到田里去看一看，結(jié)果在去探查的過程中不小心被沖入洪水中，造成死亡或失蹤。這都是此次災(zāi)害傷亡慘重的原因。

日本建有專職和兼職相結(jié)合的災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍。專職應(yīng)急救援隊(duì)伍主要由警察、消防員、陸上自衛(wèi)隊(duì)隊(duì)員組成；兼職隊(duì)伍主要是“消防團(tuán)”成員。

日本法律規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)必須設(shè)立“消防團(tuán)”，地方政府有義務(wù)宣傳并組織居民加入“消防團(tuán)”。他們與消防署一起進(jìn)行救災(zāi)訓(xùn)練，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)積極參與救援。但由于農(nóng)村地區(qū)人口老齡化越來越嚴(yán)重，年輕人流出加劇，“消防團(tuán)”的規(guī)模實(shí)際上不斷縮小，功能也在減弱。這些老年人連自保都難，更談不上參加“消防團(tuán)”了。

日本防災(zāi)機(jī)制的運(yùn)行，在“過疏化”地區(qū)存在制度、資金和人力等多個(gè)難點(diǎn)。那種只有一條道路連接的地方，一般都是人口稀疏的“過疏化”地區(qū)。一旦道路被毀，居民自行疏散幾乎不可能，救助行動(dòng)也難以開展。在最近幾次災(zāi)害中，“過疏化”地區(qū)的應(yīng)變能力明顯不足，例如一些地區(qū)在山體滑坡造成泥石流的危急關(guān)頭，當(dāng)?shù)鼐用駞s因道路受阻而無法疏散。

日本各地方政府都立法規(guī)定，要定期開展防災(zāi)避險(xiǎn)訓(xùn)練，但在“過疏化”地區(qū)，人們的積極程度有很大區(qū)別：有過受災(zāi)經(jīng)歷的地區(qū)一般都比較積極，而災(zāi)害較少的地區(qū)則比較松懈。今年7月受災(zāi)嚴(yán)重的岡山縣的居民，在接受媒體采訪時(shí)表示，岡山一直被稱為“無災(zāi)害縣”，因此地方政府和民眾大都缺乏防災(zāi)意識(shí)，地區(qū)“消防團(tuán)”的職能也隨之漸漸被淡化了。

毫無疑問，日本需要改進(jìn)“過疏化”地區(qū)的防災(zāi)救災(zāi)機(jī)制，并摸索適合高度老齡化社會(huì)的新型防災(zāi)體系。

難以應(yīng)對(duì)復(fù)合型災(zāi)害

在阪神大地震和“3·11”大地震之后，日本全國都將防災(zāi)重點(diǎn)放在地震方面，而對(duì)其他災(zāi)害的對(duì)策預(yù)案顯得不足。日本政府制定并實(shí)施了《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》等一系列應(yīng)急管理法律法規(guī)，但對(duì)于除地震和海嘯以外的災(zāi)害，例如暴雨引發(fā)泥石流、山體垮塌等，相關(guān)法規(guī)和應(yīng)對(duì)方案存在不足，導(dǎo)致事態(tài)超出政府和民眾的預(yù)期。今年7月暴雨襲擊日本，受災(zāi)嚴(yán)重突顯出日本政府應(yīng)對(duì)大面積復(fù)合型災(zāi)害的能力欠缺。有不少房屋因山體垮塌被壓垮或沖走，導(dǎo)致家破人亡。這是政府、開發(fā)商和居民在建房時(shí)缺乏對(duì)于復(fù)合型災(zāi)害危險(xiǎn)性的預(yù)估，在災(zāi)害發(fā)生前也一直沒有重視所導(dǎo)致的。

按現(xiàn)有的規(guī)章制度和應(yīng)對(duì)方案，政府對(duì)受災(zāi)情況，尤其是失蹤者的統(tǒng)計(jì)非常困難，進(jìn)而影響救援。應(yīng)該加強(qiáng)廣域?yàn)?zāi)害發(fā)生時(shí)的聯(lián)絡(luò)和統(tǒng)計(jì)機(jī)制。

日本為應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害實(shí)施的相關(guān)法律，規(guī)定了“臨近地區(qū)支援救災(zāi)機(jī)制”。由于此次暴雨覆蓋范圍廣，持續(xù)時(shí)間長，受災(zāi)區(qū)域比地震大得多，許多地區(qū)自顧不暇，根本無法實(shí)施“臨近救援”。

與防災(zāi)救災(zāi)相比，日本在災(zāi)后重建方面的法律法規(guī)更為完善，值得借鑒。

日本的《受災(zāi)者生活重建支援法》可以援助災(zāi)民，提供生活重建援助金，幫助災(zāi)民重新自立生活。有了這項(xiàng)法律，人們因自然災(zāi)害房屋全毀、半毀或成為危房時(shí)，都可以獲得來自政府的援助金。

日本制定了《災(zāi)害撫恤金支付法》，規(guī)定對(duì)災(zāi)害死難者遺屬應(yīng)支付“災(zāi)害撫恤金”；對(duì)因?yàn)?zāi)害精神受創(chuàng)傷或身體出現(xiàn)殘疾的人，應(yīng)支付“災(zāi)害殘疾慰問金”；對(duì)于受災(zāi)家庭戶主或財(cái)產(chǎn)遭受損失的，還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況給予“災(zāi)害援助資金貸款”。這些資金主要來自國家和地方政府。

2011年“3·11”大地震之后，特別是福島核電站事故，令日本發(fā)現(xiàn)了災(zāi)后重建的法律空白。2012年6月，《兒童和受災(zāi)者援助法》出臺(tái)。這項(xiàng)法律要求政府援助受災(zāi)居民生活，尤其是加強(qiáng)對(duì)兒童住宅、學(xué)校和幼兒園周圍道路的清污工作，確保飲食安全等。法律還要求對(duì)放射線對(duì)人體影響進(jìn)行調(diào)查研究和技術(shù)開發(fā)，培養(yǎng)開展醫(yī)療的人才，根據(jù)放射線量調(diào)查結(jié)果，每年調(diào)整援助的對(duì)象。