加強立法決策量化論證

提高立法質量是立法工作的永恒話題。近年來，全國人大常委會和有立法權的地方人大常委會注重探索科學立法、民主立法、依法立法的實現形式，形成了法律法規草案向社會公開征求意見、專家論證、第三方評估等一系列好的做法和經驗。

但在實踐中，仍然存在著有的法律法規宣示性強、可操作性不強的問題，一些制度實施的效果不盡如人意。全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛認為，這里面有各種原因，其中有一個重要原因，就是立法決策的量化論證還不夠。

加強立法決策量化論證是新時代提高立法質量的需要

□能跟大家談談什么叫加強立法決策量化論證嗎？

■加強立法決策量化論證，就是強調立法工作要更加嚴謹周密，從立法項目的確定、立法進度的安排，包括起草、審議、通過的立法全過程中，對法律所要規范的社會關系，對其分析判斷所依據的客觀情況，應當有更足夠的數據樣本來支撐。

□為什么要加強立法決策量化論證？

■加強立法決策量化論證是完善法律體系的客觀要求。改革開放以后，我國進行大規模立法活動。最初，是要解決“無法可依”的問題。所以當時提出的指導原則，就是“有比沒有好，快搞比慢搞好”，強調的是“宜粗不宜細”。經過幾十年的立法工作，到2010年中國特色社會主義法律體系如期形成，從總體上實現了國家法律體系“從無到有”的制度構建，解決了“建制”的問題。體系形成后，更多要解決的是制度的合理性問題，就是要使所設計的制度更加合理，更加符合經濟社會的發展規律，能夠及時、準確反映經濟社會的現實變化，更加科學完備、成熟定型。這就對立法工作提出新的更高要求。必須從每一部立法著手，盡可能多地掌握第一手的資料，對重要情況、主要矛盾、群眾期盼做到心中有數。加強立法決策的量化論證，使立法精確對接發展所需、基層所盼、民心所向，切實提高立法的科學化、精細化水平，提高法律的可執行性和可操作性，以良法促進發展、保障善治。

加強立法決策量化論證是提高地方治理能力的客觀需要。黨中央關于全面推進依法治國的戰略布局，對提高各級國家機關及其工作人員運用法治方式治理社會的能力提出新的要求。2015年3月，十二屆全國人大三次會議貫徹落實黨中央的重大決策部署，對立法法作出修改，賦予設區的市地方立法權。由此，我國地方立法主體由80家增加到354家。我國幅員遼闊，各地區經濟社會發展水平差異較大，國家立法層面往往只能作出“最大公約數”的規定，難以顧及各地差異性的實際情況。地方立法具有接近基層、接近群眾的優勢，要善于在各自管轄范圍內，對立法中遇到的實際問題進行量化論證研究，全面深入地摸清實際情況，確立明確的立法目標，認真研究解決現實問題的政策思路和舉措辦法，并通過法定程序轉化為法律規范，使制定出的法規更具有針對性和可操作性，也就是說“一竿子插到底”，真正解決實際問題。

加強立法決策量化論證是依法滿足人民美好生活需要的客觀要求。加強立法決策的量化論證，就是要通過對立法所要調整社會關系的客觀情況進行全面量化分析研究，選擇出最佳方案，通過立法加以規范，切實增強法律法規的可執行性和可操作性，確保法律法規有效、管用，能為依法有效治理提供支撐和保障，滿足人民美好生活日益增長的需要。所以，地方立法要更加注重加強立法決策的量化論證，研究清楚法規所要調整的社會關系，科學嚴密地設計好各種制度規范，能具體就具體，能明確就明確，能在地方性法規中規定清楚的，就不另搞配套的政府規章。地方接地氣、地域小，加強立法決策的量化論證做起來更有優勢。一方面，我們要用心去做；另一方面，要看我們過去有沒有這樣的數據條件和積累。

深入開展調查研究

□根據您上面提到的，加強立法決策量化論證包含了對立法所要調整社會關系的客觀情況進行全面量化分析研究，還需要足夠的數據樣本，這些該如何實現？

■立法決策量化論證是通過調查方法的科學性和有效性來保障的。我體會，就是大力提高立法調研的真實性和有效性。注重調查研究是我們黨一個極為重要的優良傳統，是我們黨制定正確路線方針政策的根本依據，也是我們黨幾代領導人身體力行的工作方式。習近平總書記指出，“沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。”在黨的十九屆一中全會上，他特別提出“要在全黨大興調查研究之風”。調查研究是做好一切工作的基礎和根基，也是做好立法工作的必然要求。要注重加強和改進調查研究工作，多層次、多方位、多渠道調查了解情況，把基層、群眾和相關領域作為立法調研重點，力求將事物的實際情況調查清楚，將問題的本質和規律把握準確，將解決問題的思路對策研究透徹，對癥下藥，制定出高質量的法規。

□那么該如何開展調查研究？

■一要緊扣問題，全面深入。調研工作要實要深，切實深入實際、深入基層、深入群眾，既摸清綜合情況，又了解典型案例；既了解經驗，又發現不足，真正做到把各方面的問題摸清吃透。二要不斷改進調研方法。要注重結合相關法規的特點，科學設計調研方式，把走出去調研和請進來調研、實地調研和案頭研究、綜合調研和專題調研結合起來，做到有的放矢。

調研一定要根據工作需要進行客觀真實的調研。有些情況下，專門選擇在典型的地方去調研。但是，我們國家太大，這些地方樣本的選取是不是具有普遍性，有時候我也擔心。過去我們講，調查研究，取樣非常重要。有沒有代表性、是不是具有普遍性，決定著法律草案的質量。

對實際情況作量化分析，還可用普查的辦法。但是制定一部全國性法律而搞一次大普查，無論人力、物力、財力，還是時間上，往往不允許。而只能全面征求意見，發到各省、各地方，并向社會公開法律草案。但是這樣做也不是沒有問題。最近，有關學者提出意見指出，雖然公布了法律草案文本，但是只有漢語，還有不少少數民族群眾不懂漢語，他們的意見反映不上來。還有很多盲人因看不到草案文字，也沒有機會參與到立法中來。我不了解自治區或少數民族人口比較多的省份，有沒有把草案翻譯成少數民族文字下發征求意見。這就給我們提出一個新的課題，還需要進一步研究和完善調研方法。設區的市地域面積小、人口少，個別的省人口也不是很多，在這方面是不是可以在調研方法和立法量化分析上走前一步，做些必要的探索。

充分運用大數據助力立法決策

□除了深入開展調查研究，還有哪些途徑能加強立法決策量化論證？

■大數據是信息化發展的新階段，對經濟發展、社會治理、國家管理、人民生活產生著重大影響。大數據可以是宏觀的，從中反映出整體情況的趨勢，也可以是微觀的，展現某方面情況的具體構成和傾向。現在，我們的立法工作對大數據的運用還很不夠，對許多問題的立法決策量化論證不夠，還處于模糊處理，停留在半定性半定量的狀態。藥方開得不準，矛盾焦點上這一刀砍得不夠精確，法律規范的指引就不清晰，就難以給人們以準確預期，法律法規的實施效果就會大打折扣。我們一些社會管理方面的法規，有時會出現實施效果與制定初衷相反的情況，就說明我們的法規制度設計沒有觸及社會的痛點，不解決實際問題。新時代的社會治理要實現精細化管理，就要學會“用數據說話、用數據決策”，構建起大數據輔助科學決策和社會治理的機制，提高對大數據的分析、把握和運用能力。立法決策要充分運用大數據，幫助了解和駕馭實際情況，經過充分論證，做好“定量”分析和“定性”判斷。只有建立在“定量”基礎上“定性”，才能更具合理性和說服力，才能真正讓群眾信服。

□如何做到“用數據說話、用數據決策”？

■一要善于獲取和運用數據。數據的來源多種多樣，立法機關要注重獲取和運用數據，對數據作出量化分析，使之成為立法工作的客觀支撐。現階段，各級立法機關注重開門立法，通過向社會公開征求意見、召開網上聽證會等多種方式，積極為公眾提出立法建議和意見搭建平臺，從中獲取的數據是作出立法決策的重要依據。同時，我們也要善于運用執法、司法以及政府日常管理數據，讓地方立法工作融入社會日常管理中。在這方面，有時候我們感到過去政府的數據統計，在我們作立法決策的時候往往支撐不夠，這方面有很多欠缺。地方立法也要善于充分運用大數據，全面了解和掌握所要調整的社會關系，把實際情況摸清摸透，把各種問題量化細化，讓大數據成為地方立法工作的“千里眼”“順風耳”。

二要注重對數據的研究和分析。在獲取數據的基礎上，要加大對數據的研究力度，提高分析運用數據的能力。對數據的運用不要預設結論，要讓數據說話，尊重數據客觀反映的情況。利用網絡征求意見，可以根據法規案的不同內容，設計可進行量化分析的軟件，對意見來源的社會階層、地域分布、職業分布、年齡結構和利益群體等進行分析，謹慎求證，更準確地把握社情民意，確保得出正確、符合實際的結論。我們制定某一項政策，特別是在量化的時候，應該摸清各方面的需求，通過數據分析來回應實際。這個過程，要堅持去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里地思考、分析、綜合，透過現象看本質，發現趨勢和規律，作出科學決策。

此外，用大數據改進調查研究的方式方法，能夠進行量化分析，來處理立法中遇到的疑難問題。隨著我國社會的發展，整個社會呈現出思維方式、利益訴求、處理問題方式的多樣化。提高立法質量就是要客觀反映變化的現實。這些年，地方立法有很多好的探索。不同省份之間的交流很重要，各省之間進行學習、交流、借鑒，獲得啟發。大家共同努力，再探索一些新的方式方法，把立法質量提高到一個新的水平。