給人大代表履職戴上“緊箍”

黃興旺

人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。栗戰(zhàn)書委員長多次強調(diào)，要充分發(fā)揮人大代表作用，更好了解民情、反映民意、集中民智，讓人大工作更具活力。而在實踐中，“選代表時很積極，選上之后就休息”的現(xiàn)象依然不同程度存在。如何讓代表真正地“動起來”？近些年來，不少地方人大在工作實踐中探索出對代表履職監(jiān)督的方式方法，取得了積極的效果。

代表履職，需要建立評價體系

隨著人民代表大會制度的不斷發(fā)展，人大代表地位在不斷提升，各級人大代表的履職能力和議政熱情也在不斷提高。然而，由于種種原因，一些人大代表不愿履職、不善履職的現(xiàn)象仍不同程度地存在。

有的人大代表在當選前爭先恐后，但在當選后卻消極履職；有的人大代表對履職方式和規(guī)范不了解；更有一些人大代表，當選后從不主動聯(lián)系群眾，不為選民代言，影響了人民代表大會制度在人民群眾心中的威信。

參加人代會是人大代表為民代言、參政履職的重要渠道。但一些代表總以種種理由缺席，致使一些地方的人代會“年年會相似，次次都缺人”， 請假或缺席已成為部分代表的“家常便飯”。

人大代表作為人民代表大會的主體，其履職情況關系著人民當家做主權利的行使，關系著人民群眾利益與訴求的表達，影響著整個國家的治理能力和治理效能。對代表履職開展評價直接關系到代表活力的發(fā)揮、人大工作的開展，乃至民主法治建設的進程。

《憲法》第七十七條規(guī)定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表。”《代表法》作為一部專門保障“代表依法行使代表職權，履行代表義務，發(fā)揮代表作用”的法律，其中對各級人大代表享有的權利、義務，在會議期間、閉會期間的履職及執(zhí)行職務的保障做了明確要求，專列一章規(guī)定對代表的監(jiān)督。此外，《全國人民代表大會組織法》《地方組織法》《監(jiān)督法》等都對代表履職提出相應要求。

綜觀憲法、法律，對代表履職的監(jiān)督比較寬泛，但都對代表履職提出了硬性要求，甚至對代表履職行為提出懲戒措施，但因為法律規(guī)定過于原則，難以操作。至今，人大代表如何聯(lián)系選民、怎樣接受選民監(jiān)督仍是許多地方正在積極探索、亟待破解的重大課題。對于代表尤其是新當選的代表來說，急需一整套比較完善的履職制度，促使其積極作為。

近些年來，一些地方人大在工作實踐中探索出一些對代表監(jiān)督的方式方法，取得了積極的效果。包括：實行當選代表宣誓制度，代表作出履職承諾。建立代表履職檔案，對代表參加人大會議、在人大會議期間審議發(fā)言、提出議案或者建議、在人大閉會期間參加集體活動和代表小組活動以及自發(fā)聯(lián)系群眾，是否履行社會責任、遵紀守法等情況，進行登記，有的還予以公布。設立代表活動室、代表聯(lián)絡站、“代表之家”等場所，規(guī)定統(tǒng)一的代表活動日和接待選民、下級代表制度。通過網(wǎng)絡平臺，使代表基本信息、聯(lián)系方式、履職情況等公開。一些地方要求代表每年以一定時間、一定方式主動加強與原選區(qū)選民或者原選舉單位的直接聯(lián)系，并作出量化規(guī)定。間接選舉產(chǎn)生的代表也以多種方式向選舉單位及選民報告履職情況，保證人民群眾對代表履職的知情權。

向選民述職，我都做了什么

近些年，代表向選民述職活動已經(jīng)在各地人大中開展起來。代表述職的過程，實質(zhì)上就是接受監(jiān)督的過程。代表通過向選民述職，普遍會感受到壓力，有壓力也就激發(fā)了工作動力。有的代表說：“原來以為人大代表只是個榮譽稱號，干多少無所謂，可是有了述職制度就不一樣了，如果不認真履行代表職責，拿什么向選民匯報呢？”

2010年10月28日，全國人大常委會表決通過了代表法修正案，增加了“由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況”。應該說，此舉是對地方人大多年來開展代表向選民述職工作的肯定和推進。全國人大常委會對“由選民產(chǎn)生的代表必須對選民負責，也必須接受選民監(jiān)督”這種法律監(jiān)督關系進行細化，進一步推動了述職活動。

2000年，北京市東城區(qū)人大常委會要求全體區(qū)人大代表在任期內(nèi)向所在選區(qū)選民進行一次述職。當時的區(qū)委書記和區(qū)人大常委會主任以人大代表身份率先到所在選區(qū)作了述職。

2001年1月17日，北京市懷柔縣第十二屆人大三次會議通過縣人大代表執(zhí)行職務的決議。該決議第七條規(guī)定：“建立代表述職制度，每屆縣人大代表在本屆任期內(nèi)至少要向選民或選民代表述職一次，接受選民評議?！碑斈?月27日，懷柔縣第十二屆人大常委會十八次會議又通過了《關于縣人大代表的述職辦法》，對述職的內(nèi)容、程序等做出具體規(guī)定。

此后，有關各地人大開展人大代表向選民述職、由代表向選民報告工作情況、接受選民評議活動的新聞越來越多。代表向選民述職并接受評議，無疑為選民監(jiān)督代表提供了一個好的形式，但問題在于，大多數(shù)選民對人大代表的實際履職情況所知甚少，光聽其“一家之言”，很難辨別人大代表到底是“真把式”還是“假把式”。

有學者認為，要真正激活選民對代表的監(jiān)督功能，必須將代表述職工作予以統(tǒng)一規(guī)范，解決“代表如何向選民述職，述職信息如何公開，述職后如何進行評議，后續(xù)怎樣監(jiān)督問效”等一系列問題，以此建立起民主與科學的述職評議體系，讓人民群眾真正了解自己選出的代表，并監(jiān)督他們依法積極履職，改變代表不能、不愿履職的問題，這才是此項工作最現(xiàn)實的目標和價值所在。

需要提到的是，2013年7月，黑龍江省五常市人大推出了代表向選民述職活動的升級版，即“代表談履職，群眾點測評”活動。根據(jù)活動方案。五常市縣鄉(xiāng)兩級人大有計劃的安排縣鄉(xiāng)人大代表回選區(qū)述職，接受選民的點評和測評。對于測評滿意度低于60%的人大代表，要啟動相應的請辭、“議辭”和罷免程序。 2013年至今，五常市有14名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表因滿意度沒有達到60%以上而辭去代表職務。

代表向選民述職不能一述了之，要有一個讓群眾信服的結果，從這個意義來講，五常市的做法為各地人大的相關工作提供了寶貴的經(jīng)驗。

代表履職怎么樣，“憑事實說話”

有學者認為，代表向選民述職，只是人大代表的“獨白”，具體履職情況如何，仍令選民摸不透、看不清。所以，對人大代表的履職評價，需要更加科學合理透明的評價體系。一些地方人大也意識到了這個問題，并開始探索更加有效的新方法。

人大代表一年里為選民干了多少事？翻開“四簿一冊”，樁樁件件，一目了然。2010年8月，北京市海淀區(qū)羊坊店街道首創(chuàng)“四簿一冊”制度，對本地區(qū)人大代表的履職情況進行量化考核，考核結果向選民公示。所謂“四簿一冊”分別是指代表活動記錄簿、代表收集選民意見建議信息簿、代表反映選民意見建議信息簿和代表參加人代會議簽到簿，以及一年當中代表會見選民的花名冊?！八牟疽粌浴敝贫鹊摹傲咙c”體現(xiàn)在：注重憑事實說話，以證據(jù)證明——代表參加會議、活動要簽到；會上發(fā)言要記錄；收集、反映選民建議要登記；會見地區(qū)選民，選民要在花名冊上簽字。如果是召開選民座談會，還要附有現(xiàn)場照片……不僅如此，人大代表的“四簿一冊”到年底還將張貼到各選區(qū)的公告欄進行公示。代表過去一年的履職情況如何，是不是稱職，選民一目了然。如此一來，量化考核與公示相結合，既能充分尊重和滿足選民的知情權，使選民對人大代表的履職情況心中有數(shù)，也對人大代表履職起著一定的導向作用、鞭策作用和激勵作用。

代表參加區(qū)人代會，每次計8分；提出代表議案、建議，每件計3分；參加區(qū)人大常委會組織的評議、視察、調(diào)研等履職活動，每次計3分；參加基層人大組織的代表主題活動，每次計2分；接訪人民群眾，每次計3分；辦好惠民實事，每次計2分，人代會請假半天扣1分……2014年，重慶市江北區(qū)人大常委會制定了《江北區(qū)人大常委會代表履職積分制工作方案（試行）》，讓代表履職監(jiān)督由柔性走向剛性。

除了江北區(qū)人大常委會的積分制，重慶市渝中區(qū)人大常委會大溪溝街道工委也在代表履職監(jiān)督方面進行了有益探索。

“首先是制度上予以保障?！?渝中區(qū)大溪溝街道人大工委主任李瑜波介紹，街道人大工委出臺了《渝中區(qū)人大大溪溝代表組人大代表履職評價暫行辦法》，提出“3+1”評價機制，對代表履職進行量化評價，代表履職評價基礎分為100分，實行履職激勵加分制和履職約束扣分制。

這其中，“3”即從代表執(zhí)行代表職務的法定職責方面（50分），代表密切聯(lián)系選民為民服務方面（25分），代表的日常履職方面（25分）開展履職評價。“1”即制定對代表不認真履職的評價機制（即負面清單），清單包含六個方面：代表沒有模范遵守國家法律法規(guī)，嚴重違反法律法規(guī)，受到法律懲處的；代表在一屆之內(nèi)連續(xù)兩年不參加人民代表大會的；代表在一年之內(nèi)，從來不參加代表組活動的；代表在一年之中，一次都沒有到原選區(qū)聽取選民意見的；代表在一屆之中，連續(xù)兩年都沒有提出一條代表建議的；代表在一屆之中，一次都沒有向原選區(qū)選民述職的。

“負面清單細化了代表依法履職應當遵守的法紀和基本要求，也為代表履職劃出了底線?！崩铊げń榻B。

大溪溝街道人大工委通過履職情況清單和履職評價清單兩張清單對每一位代表依法履職的情況進行全面評價。通過月評價、季通報制度，讓每一位代表履職有壓力，更有動力。

建立科學退出機制，為代表履職戴上緊箍咒

目前，在面對人大代表違法犯罪或不能履行代表職務時，法律上的退出機制有請辭和罷免兩途。對于間接選舉產(chǎn)生的人大代表，這并不是問題，但對于縣、鄉(xiāng)兩級直選代表，則是一個很大的麻煩。在相關代表不主動請辭時，想要維護代表隊伍的純潔性，就不得不行使罷免程序，而罷免直選代表的程序因成本巨大，在實務中很難操作。

2010年4月15日，湖南溆浦縣一選區(qū)，6444名選民，投票罷免了米曉東的縣人大代表。15天后，該縣人大常委會發(fā)布公告，終止了米的人大代表資格。米曉東遭遇罷免，源自米曉東獲刑。我國區(qū)縣人大代表直選產(chǎn)生，近年罷免案例不少，但成功者寥寥。在此情況下，溆浦案例的意義更加凸現(xiàn)?，F(xiàn)實中，選民罷免一名人大代表，哪怕這名人大代表是“獲刑者”，也是不容易的。

學者莫紀宏表示：“即便啟動罷免程序，成功的難度系數(shù)也很高：需原選區(qū)過半選民同意?！币赃@起罷免案例來說，要想罷免獲刑人大代表，50人以上聯(lián)名并非難事，但是讓7000多選民過半贊成，實屬不易，這也迫使罷免組織者不得不大規(guī)?！皠訂T”。

2016年10月，安徽省蚌埠市人大常委會在采取多種措施正面激勵的基礎上，通過了《蚌埠市人民代表大會代表辭職暫行辦法》，建立人大代表退出機制?！掇k法》明確了代表辭職或勸退的依據(jù)、情形、方式、程序等?！掇k法》規(guī)定，代表違反社會公德、嚴重違紀違法、一年內(nèi)無故兩次不參加閉會期間代表活動、連續(xù)兩次在人代會上不發(fā)言且不提議案建議、述職測評不滿意率達到50%以上等十種情形之一的，應辭去或者勸其辭去代表職務。

辦法出臺后不久，就產(chǎn)生了立竿見影的效果，因為違紀，該市懷遠縣2名市人大代表被勸辭人大代表職務。

“建立人大代表退出機制，目的就是為了保證人大代表隊伍的純潔性、先進性和代表性，切實增強人大代表的責任感和使命感，使人大代表既要有位更要有為。”蚌埠市人大常委會副秘書長聶全昌說。

與蚌埠遙相呼應，近年來，黑龍江省五常市縣鄉(xiāng)兩級人大試行“議辭”這一做法，在代表退出機制方面探索新出口，讓不能履職、不愿履職的人大代表及時退出人大代表隊伍。

“議辭”是指對于那些不履職、不稱職或違法犯罪的人大代表，由其所在的代表小組組織小組其他代表和部分選民代表與其座談，評價其履職中出現(xiàn)的問題，并對其代表職務的去留提出意見?！白h辭”為直選代表退出開啟了又一條通道。

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人大代表是人民代表大會制度的基石和細胞，要像對待代表選舉、執(zhí)行代表職務等其他代表工作一樣，建立一套科學合理的代表履職評價體系，并使其成為代表工作、人大制度的重要組成部分。要發(fā)展、完善人大制度，就要與時俱進對代表履職評價體系進行完善，這也是健全代表激勵機制、督促機制和提升代表履職能效的必要補充，是激活人大工作，展現(xiàn)人大制度優(yōu)越性的必要選擇。