“捕訴合一”時(shí)代來臨

祁彪

國家監(jiān)察體制改革逐步推進(jìn)，如何謀劃新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展？7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在大檢察官研討班開幕時(shí)給出了答案：要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機(jī)構(gòu)，以案件類別劃分，實(shí)行捕訴合一。

至此，這項(xiàng)此前曾在學(xué)界引起爭議的改革，再次引發(fā)了法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。正如每次改革都伴隨爭議一樣，“捕訴合一”改革在爭議中持續(xù)推進(jìn)，許多省市已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于“捕訴合一”的試行辦法，試點(diǎn)工作也已經(jīng)全面鋪開。

無論如何，可以預(yù)見的是，“捕訴合一”時(shí)代即將來臨。

2018年9月5日，最高人民檢察院召開了一場特殊的座談會(huì)。這場座談會(huì)由最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍親自主持，來自我國頂級(jí)政法院校的九位法學(xué)家圍繞《2018—2022檢察改革工作規(guī)劃（征求意見稿）》建言獻(xiàn)策，而其中很重要的一項(xiàng)內(nèi)容，就是如何在構(gòu)建專業(yè)化辦案模式、實(shí)行“捕訴合一”改革中，充分考慮如何加強(qiáng)監(jiān)督制約，確保辦案質(zhì)量和辦案效率同步提升。

“捕訴合一”：新背景下的新變革

隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆等職能、機(jī)構(gòu)、人員已經(jīng)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察系統(tǒng)，而反貪反瀆工作曾被視為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的“拳頭”產(chǎn)品，是檢察系統(tǒng)一項(xiàng)非常重要的職能。

在如此大背景下，如何謀劃新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展，不僅是檢察系統(tǒng)內(nèi)部普遍關(guān)注的問題，整個(gè)法律界也都在關(guān)注。

2018年7月25日，最高人民檢察院在深圳舉辦大檢察官研討班，張軍在研討班開幕式上正式給出了答案：要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機(jī)構(gòu)，以案件類別劃分，實(shí)行“捕訴合一”。

張軍表示，反貪工作曾被視為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的“拳頭”產(chǎn)品，檢察系統(tǒng)必須把更多精力、更強(qiáng)力量投放在反貪上，工作部署、物質(zhì)保障更多向反貪傾斜，同時(shí)也就難以把一樣的精力放在其他法律監(jiān)督工作上，或者說即便想抓也是心有余而力不足。這就導(dǎo)致了檢察工作的“三個(gè)不平衡”：一是刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡。二是刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡。三是最高檢、省級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)能力與市、縣檢察院辦案工作的實(shí)際需求不適應(yīng)，也是一種不平衡。

在這種情況下，張軍認(rèn)為，反貪等機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)隸，恰恰意味著轉(zhuǎn)機(jī)。“發(fā)展中的矛盾和問題很多以案件形式進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)，刑事、民事、行政和公益訴訟案件都必須重視。服務(wù)打好‘三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)‘一帶一路建設(shè)，只有刑事懲治這一手，沒有民事、行政和公益訴訟職能的充分履行能行嗎？”張軍拋出了問題，“人民群眾對檢察工作平衡、充分、全面發(fā)展有訴求，新時(shí)代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等的更高需求，不僅要在刑事案件中感受到，還要在民事、行政、公益訴訟案件中感受到。”張軍說。

而轉(zhuǎn)機(jī)的具體切入點(diǎn)，張軍表示，就是要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機(jī)構(gòu)，以案件類別劃分，實(shí)行“捕訴合一”。

而對于具體思路，張軍表示，要堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，綜合考慮提高辦案質(zhì)量效率、提升檢察官專業(yè)素養(yǎng)專業(yè)能力、強(qiáng)化更實(shí)監(jiān)督制約、落實(shí)司法責(zé)任制以及與偵查、審判、紀(jì)檢監(jiān)察、司法行政機(jī)關(guān)工作聯(lián)系銜接等各方面因素。

比如，在刑事檢察方面，按照案件類型、案件數(shù)量等，重新組建專業(yè)化刑事辦案機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行審查逮捕、審查起訴、補(bǔ)充偵查、出庭支持公訴、刑事訴訟監(jiān)督等職能。同時(shí)適應(yīng)人民群眾司法需求，從各類訴訟案件90%以上是民事案件、檢察機(jī)關(guān)受理的民事行政申訴持續(xù)上升等實(shí)際出發(fā)，設(shè)立專門的民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)或辦案組。要規(guī)范機(jī)構(gòu)職能、名稱，地方檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置理念上與最高檢相同，省、市兩級(jí)院主要業(yè)務(wù)部門原則上與上級(jí)院對應(yīng)設(shè)置，但不求絕對一致。但總的要以案件類別劃分，實(shí)行“捕訴合一”，形成完整的、適應(yīng)司法責(zé)任制需求、有助于提高辦案質(zhì)量效率和提升檢察點(diǎn)素質(zhì)能力的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。

中國司法體制下的合理選擇

對于為什么要開展“捕訴合一”改革，最高人民檢察院檢察理論研究所學(xué)術(shù)部主任鄧思清曾撰文系統(tǒng)闡釋了其理由。

鄧思清認(rèn)為，“捕訴合一”，就是將批捕的部門和起訴的部門合并，批捕權(quán)和起訴權(quán)由同一檢察官或者檢察官辦案組行使。對于“捕訴合一”改革，目前學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界都存在不同的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。但是，在當(dāng)前司法改革的大背景下，推行“捕訴合一”具有其內(nèi)在的合理性。

我國基于自己的國情，不實(shí)行三權(quán)分立，而實(shí)行人民代表大會(huì)制度，即人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，下設(shè)政府、監(jiān)察委、法院和檢察院，分別行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。我國憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，將批捕權(quán)、起訴權(quán)都賦予了檢察機(jī)關(guān)，這樣批捕權(quán)和起訴權(quán)都具有了法律監(jiān)督的屬性。實(shí)行“捕訴合一”可以加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能，因而是我國司法體制下的合理選擇。

再者，“捕訴合一”可以強(qiáng)化偵查監(jiān)督力度，提高案件偵查質(zhì)量。傳統(tǒng)公訴準(zhǔn)備說認(rèn)為，偵查是為檢察機(jī)關(guān)的公訴做準(zhǔn)備的。實(shí)踐證明，作為受過嚴(yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束的公正客觀官署，由檢察官指揮警察開展偵查，不僅可以有效防范警察濫權(quán)，還可以保證偵查取證的客觀全面，在實(shí)現(xiàn)偵查法治化和規(guī)范化的同時(shí)確保公訴的質(zhì)量和效果。

然而，我國檢警關(guān)系是檢警機(jī)構(gòu)分隸、職能分離。為了彌補(bǔ)我國檢警分離模式下公訴對偵查引導(dǎo)不足的弊端，“捕訴合一”就具有其合理性。因?yàn)椤安对V合一”要求“誰捕誰訴”，負(fù)責(zé)批捕的檢察官自然會(huì)帶著起訴的標(biāo)準(zhǔn)從批捕開始就關(guān)注偵查：捕后會(huì)考慮訴，為了能訴得出、判得下，就會(huì)及時(shí)全程引導(dǎo)、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)。這樣，在偵查過程中，檢察官就會(huì)從起訴的角度要求他們偵查取證，對偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，因而監(jiān)督的效果更實(shí)、取證引導(dǎo)更準(zhǔn)、事實(shí)掌握更全，案件偵查質(zhì)量自然水漲船高。由此可見，“捕訴合一”實(shí)現(xiàn)了公訴對偵查監(jiān)督和證據(jù)引導(dǎo)工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強(qiáng)化了偵查監(jiān)督力度，提高了案件偵查質(zhì)量，使偵查能更好地為檢察機(jī)關(guān)公訴做準(zhǔn)備。

此外，鄧思清還主張，很關(guān)鍵的一點(diǎn)是，“捕訴合一”可以提高訴訟效率和辦案質(zhì)量。我國憲法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法都明確規(guī)定，批捕權(quán)和起訴權(quán)由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。無論是“捕訴合一”，還是“捕訴分離”，都只是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)內(nèi)部配置問題，究竟哪一種方式更符合實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)從辦案的公正和效率進(jìn)行利弊權(quán)衡、綜合評判。

批捕和起訴，是前后兩個(gè)不同的訴訟階段，無論是審查標(biāo)準(zhǔn)還是辦案期限都不相同?！安对V合一”并不是說，把批捕和起訴壓縮成一個(gè)程序，兩個(gè)程序合二為一，而是由一個(gè)檢察官負(fù)責(zé)批捕程序、起訴程序這兩個(gè)程序，“捕訴合一”合的是辦案人員，而不是辦案程序。

從目前各地試點(diǎn)情況來看，實(shí)行“捕訴合一”，檢察官在審查起訴前就對基本案情有所掌握，在審查起訴時(shí)就無需再花大量時(shí)間和精力去閱讀案卷、熟悉案情、核實(shí)材料，進(jìn)行同質(zhì)化的重復(fù)性工作。檢察官只需對改變的部分案件事實(shí)及偵查意向書中要求的材料有無補(bǔ)充進(jìn)行審核把關(guān)即可，從而可以減少退回補(bǔ)充偵查的概率，可以有效提高訴訟效率，降低司法成本，也縮減了犯罪嫌疑人被羈押的時(shí)限。

改革試點(diǎn)見成效，全面鋪開成必然

自從2018年7月25日最高檢明確推行“捕訴合一”改革后，8月初，上海首先通過了《上海市檢察機(jī)關(guān)捕訴合一辦案規(guī)程（試行）》，試行期限為一年。職務(wù)犯罪案件、未成年人刑事案件參照上述規(guī)定辦理，另有特殊規(guī)定的除外。這是首個(gè)省級(jí)層面的地方性“捕訴合一”司改文件。

而在此之前，中國北方的黑龍江大慶、南方的福建福清和中部的湖南長沙等多個(gè)地方的基層檢察院已經(jīng)開展了“捕訴合一”的試點(diǎn)工作。

2018年8月22日至23日，全國人大監(jiān)察和司法委員會(huì)、最高檢聯(lián)合邀請七名法學(xué)專家，前往吉林檢察機(jī)關(guān)開展關(guān)于“捕訴合一”的實(shí)地調(diào)研。他們之所以選擇吉林，是因?yàn)樵缭?014年6月，吉林省檢察院就選擇長春市南關(guān)區(qū)檢察院等6個(gè)地方開展“捕訴合一”工作試點(diǎn)。2015年9月試點(diǎn)在全省三級(jí)檢察院全面推開，至今已實(shí)施近三年。要想檢驗(yàn)改革效果，這里最有發(fā)言權(quán)。

在這次調(diào)研中，吉林省檢察院檢察長楊克勤詳細(xì)介紹了“捕訴合一”改革取得的成效：“三年來，審前羈押率連續(xù)三年下降，分別為54.79%、51.58%和48.39%。試點(diǎn)較早的南關(guān)區(qū)等四家檢察院，連續(xù)三年平均審前羈押率都比全省平均值低13.62、8.73和8.84個(gè)百分點(diǎn)?！?/p>

此外，經(jīng)過抽樣評估測算，吉林檢察機(jī)關(guān)每起案件瑕疵問題從三年前的平均6.39個(gè)下降到了現(xiàn)在的2.77個(gè)，全省檢察機(jī)關(guān)批捕、起訴辦案時(shí)限平均分別縮短了12.3%和12.4%。備受關(guān)注的長春長生疫苗案，長春市高新區(qū)檢察院組成“捕訴合一”辦案團(tuán)隊(duì)，依法提前介入，幫助統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從公安機(jī)關(guān)立案偵查至審查起訴，僅用了17天。

這樣的成效，打消了參與調(diào)研的專家學(xué)者對于“捕訴合一”的疑問。而在取得這些成效的背后，是試點(diǎn)檢察院圍繞“捕訴合一”開展的一系列內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整。

以山東省廣饒縣檢察院為例，2018年初開展試點(diǎn)工作以來，廣饒縣檢察院遵循“精簡、務(wù)實(shí)、效能”原則，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置職能，優(yōu)化整合資源，由原有的14個(gè)部門整合為5個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)。6月1日，新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掛牌成立。各新設(shè)機(jī)構(gòu)按照機(jī)構(gòu)設(shè)置職責(zé)開展工作，全面運(yùn)行“捕訴合一”辦案模式，著力解決“捕訴分離”模式下工作脫節(jié)、監(jiān)督分散、文書重復(fù)、監(jiān)督制約成效不強(qiáng)、案多人少矛盾突出等問題，大膽探索精簡、高效的新型辦案機(jī)制，制定了《捕訴合一辦案規(guī)程》，啟用新的文號(hào)、文書，調(diào)整統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用，建立了“三合一、兩分流”符合基層院刑事辦案規(guī)律的工作體系。

所謂“三合一”，第一是指辦案人合一。即“誰批捕、誰起訴”，公安機(jī)關(guān)提請逮捕后，由一名員額檢察官負(fù)責(zé)審查逮捕，介入偵查活動(dòng)監(jiān)督，在作出是否逮捕決定的同時(shí)，對事實(shí)證據(jù)提出補(bǔ)充偵查提綱，對后續(xù)的偵查活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全程介入、指導(dǎo)和監(jiān)督；該案件移送審查起訴后，仍由同一名檢察官負(fù)責(zé)審查起訴，將案件的偵查活動(dòng)納入全程監(jiān)督之中，大大提升了對事實(shí)、證據(jù)、定性、法律適用的把握和掌控能力。第二是指法律文書合一。創(chuàng)造性地將逮捕意見書、公訴審查報(bào)告兩種文書進(jìn)行整合、完善，統(tǒng)一為《刑事案件審查報(bào)告（審查逮捕/起訴）》，有效節(jié)省了文書制作時(shí)間，使辦案人員有更多精力進(jìn)行案件審查、監(jiān)督和研究。第三是指訴訟階段合一。以提高訴訟效率為著力點(diǎn)，增強(qiáng)辦案人對刑事訴訟程序和訴訟節(jié)奏的全流程調(diào)控，對于審查逮捕階段事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、案情簡單且自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，在作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕決定的同時(shí)，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《建議移送起訴意見函》，建議公安機(jī)關(guān)7日內(nèi)移送起訴，檢察機(jī)關(guān)在15日內(nèi)審查起訴，縮短辦案期限，提高辦案效率。

所謂“兩分流”，是指捕前過濾分流和起訴繁簡分流。捕前過濾分流是指在“捕訴合一”機(jī)制下，避免大量無逮捕必要的案件進(jìn)入審查逮捕環(huán)節(jié)，提高辦案質(zhì)量和效率。廣饒縣檢察院與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合制定實(shí)施辦法，明確不提請逮捕案件類型和情形，規(guī)范類案提捕標(biāo)準(zhǔn)，明確公安機(jī)關(guān)對不符合條件的案件不再提請逮捕，采取非羈押方式直接起訴；而起訴繁簡分流突出“大案精辦、簡案快辦”，針對基層院交通類、輕傷害案件比重較大的實(shí)際，以輕微刑事案件快速辦理為重點(diǎn)，進(jìn)一步簡化法律文書制作，制作表格化審查報(bào)告，對事實(shí)清楚、證據(jù)固定到位且犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，10天內(nèi)審查完畢并對起訴書加蓋藍(lán)色副本印章，法院收到藍(lán)印起訴書后，10天內(nèi)集中開庭并當(dāng)庭判決，縮短了訴訟周期，減少當(dāng)事人訴累，實(shí)現(xiàn)了懲治犯罪和保障人權(quán)的相得益彰。

今年3月，檢察系統(tǒng)開始公開討論“捕訴合一”。截至4月，全國有200家檢察院已實(shí)行“捕訴合一”，其中省級(jí)院兩家、市級(jí)院18家、基層院180家。目前，除吉林、北京、江蘇、貴州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，遼寧、內(nèi)蒙古、西藏、青海等地正在推進(jìn)，重慶、山東、浙江等地在積極探索。“捕訴合一”改革持續(xù)推進(jìn)的過程已經(jīng)表明，這項(xiàng)改革的全面鋪開已成必然。