立法聯系點：群眾參與立法新途徑

黃興旺

過去，立法在人們眼里是高大上的，如今，已走入尋常百姓家。用百姓的話說：“過去感覺國家立法離自己很遠，現在通過立法聯系點可以直接對法律草案提出意見和建議，一下子拉近了與立法工作的距離。”

群眾搭上立法“直通車”

2018年3月12日，十三屆全國人大一次會議新聞中心在梅地亞中心多功能廳舉行記者會。全國人大常委會法工委副主任許安標在談到過去五年立法工作特色時指出，建立基層立法聯系點制度，讓基層的意見直達國家立法機關。

“國欲興其勢，必先固其本”。國家發展的根本在于基層，基層是各種實踐與創新的實驗場，也是各種利益關系與糾紛的發生地。從群眾中來、到群眾中去不僅是黨的群眾路線和工作方法，更是立法工作接地氣、順民心、懂民意的重要途徑。無論是科學立法還是民主立法，深入基層調查研究，都是不可或缺的工作方式。

黨的十八屆四中全會決定提出，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。2015年7月，全國人大常委會法工委確定上海虹橋街道、甘肅臨洮縣、江西景德鎮市、湖北襄陽市為基層立法聯系點。這是落實黨的十八屆四中全會精神的重要舉措，是進一步推進科學立法、民主立法的有益探索，可以使立法更好地反映人民意愿，讓立法更接地氣。

“要把基層立法聯系點作為國家立法工作接地氣的‘直通車，讓百姓的心聲更快、更準地直通國家立法機關。”2016年11月，中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長李建國在上海就民法總則草案聽取意見建議時，還專程到立法聯系點調研座談。

據了解，這些基層立法聯系點設立以來，堅持體現基層特色、地區特色、法律特色，通過各種方式為多部法律的起草、制定提供了有益的意見和建議，各聯系點已逐漸成為基層群眾參與國家立法的“直通車”和全國人大民主立法、開門立法的“最前線”。僅上海虹橋街道就已完成反家庭暴力法、慈善法等8部法律草案的意見征詢工作，歸納整理意見建議120多條。其中多條修改意見，如反家庭暴力法中的“人身安全保護令的申請主體擴大到基層組織”“關注對老年人群體相應權益保護”等建議都已被采納，基層群眾為能參與國家立法而倍感自豪。

地方人大的先行先試

在基層設立立法工作聯系點，相較于全國人大，地方人大有更早的探索實踐，并取得了很大成績。

2002年，為了更多地吸收各方面的意見建議，改進立法工作，提高立法質量，甘肅省人大常委會就在全省各地嘗試建立立法聯系點，在科學立法和民主立法上進行積極的探索，取得了較好的成效。

2005年，黑龍江省哈爾濱市人大常委會面向社區設立了24個立法工作聯系點。當年，哈爾濱市人大常委會在制定《哈爾濱市再生資源回收利用管理條例》時，南崗區、道里區、香坊區等多個聯系點提出“對廢品回收人員在居民區回收廢品的時間應當進行限制，防止噪聲擾民”的建議被采納。在制定《哈爾濱市燃氣管理條例》時，哈爾濱市呼蘭區幸福街道辦事處聯系點提出“燃氣企業、燃氣主管部門和廣播電視、新聞出版、教育等部門應當加強燃氣知識宣傳普及工作，提高用戶安全意識，積極防范各種燃氣事故發生”；道外區華北社區聯系點提出，用戶不管使不使用煤氣，每月都要交納基礎費，嚴重侵犯了用戶的權益，這雖然不是法規涉及的內容，但卻關系到廣大用戶的切身利益，經與有關方面多次溝通，在研究論證階段，最終取消了煤氣基礎費的收取，維護了百姓的利益。

經過不斷發展，到2013年，哈爾濱市人大常委會將立法工作聯系點增至100個，涉及領域延伸至法律、城市建設、經濟、教育、衛生、文化、醫療、農業等方面，初步形成了全方位、多層次的立法聯系網絡體系。

需要提到的是，2015年，為更好地挖掘區、縣（市）在自然環境保護、歷史文化保護方面具有地方特色的立法題材，哈爾濱市人大常委會首批選擇在道里、呼蘭、阿城、尚志、延壽、雙城等6個區、縣（市）人大常委會設立“立法工作站”，在全國首創“一點一站”立法聯系網絡體系，這是暢通基層立法意愿表達渠道的又一全新嘗試。

這期間，浙江、江蘇、廣東等省級人大常委會紛紛開始在全省范圍內設立基層立法聯系點，通過拉近社情民意與立法活動的距離，讓立法工作更“接地氣”。

有學者認為，建立基層立法聯系點，就是把立法的“大門”開到群眾家門口，拓展了群眾參與立法的直接渠道，進一步調動了全社會參與立法的積極性，使得立法工作者能夠在第一線聽取到基層群眾的呼聲，在第一時間收集到熱氣騰騰的鮮活民意。同時，也開闊了立法工作者的視野，增強了立法能力。更為重要的是，在與群眾互動的過程中，立法工作者可以同步掌握社情民意，把握經濟社會發展的時代脈搏，對于各種影響經濟社會發展的問題也可以發現于未然。

此外，基層群眾的生產生活涉及方方面面，基層立法聯系點制度可以有效地提高立法工作的精細化，精細化帶來的是更有針對性和精準度的立法，這將為法律制度的實施奠定更加廣泛的民意基礎。

“沒想到立法離自己這么近”

近兩年，在全國人大的示范作用下，地方人大立法工作聯系點的建立工作開始步入快車道。

“目前農村集體聚餐場所很多，如果發生食物中毒，處罰對象是誰？是聚餐的承辦者、舉辦者還是場所提供者？我建議法規要明確。”2016年，在《上海市食品安全條例（草案）》到基層立法聯系點聽取意見時，一些居民向聯絡員提出了這條建議。讓他們沒有想到的是，這一意見最后被條例采納。一位居民感嘆說：“沒想到立法離自己這么近。”

2017年3月9日，在十二屆全國人大五次會議上海代表團全體會議上，審議全國人大常委會工作報告時，全國人大代表朱國萍在發言中說：“我本來以為，立法離基層百姓很遙遠，但設立了聯系點以后，讓全國人大直接聽到最接地氣、最基層的聲音。這是立法工作邁出的一大步，更是我們國家的進步、社會的進步。”

在建立基層立法聯系點的過程中，地方人大不斷探索，推陳出新。2015年底，南寧市人大常委會從專業性與廣泛性相結合的角度，探索出一條具有南寧特色的基層立法聯系點建設新路徑。從專業性方面來看，南寧市人大常委會法工委在駐邕高等院校、科研院所、法律服務機構、司法執法部門等單位建立了30個基層立法聯系點；從廣泛性來看，在遍布城鄉的村民委員會、社區居民委員會建設699個“人大代表之家”，與之同步建設基層立法聯系點，把“家”“點”建設結合起來，把立法工作的觸角直接延伸到百姓的家門口。

上海市人大常委會法工委主任丁偉表示：“基層立法聯系點的建立，為立法活動體現民意創設了一條便捷的路徑，起到了‘請進來‘走出去立法雙向互動紐帶橋梁的作用。”

讓制度真正發揮作用

不可否認，作為新嘗試，基層立法聯系點在實際工作中也遇到了一些問題。比如一些立法聯絡員或信息員的法律知識結構和政策理論水平還不能很好地適應工作要求，法律綜合素質還有待于進一步提高；有的接觸立法調研工作少，感性認識多、理性思考少；有的由于接觸立法業務少，對法律草案理解不到位，所提意見和建議針對性不強；工作經費短缺，草案征求意見時間不夠等。

針對這些問題，基層也提出了不少意見和建議，如建議加強工作指導，明確制度規范，制定基層立法聯系點工作具體指導意見，明確基層立法聯系點設立程序、工作職能、運行機制、規范要求及保障措施等內容。

一些基層群眾則希望，能更加注重工作實效，貼近群眾生活，在聽取意見中，形式上要簡單實用，避免“撒網式”征求意見，避免成為新的形式主義，增加基層負擔。讓群眾切實從參與立法的過程中感受到立法的態度，在法律制定后得到真正的實惠。

2015年，甘肅省臨洮縣人大常委會被全國人大法工委確定為基層立法聯系點。對于如何提升基層立法聯系點的功能，使其真正發揮應有的作用，臨洮縣人大常委會主任王耀洲頗有心得。

他認為，基層立法聯系點要真正發揮作用，就要加大宣傳力度，將法規草案征求意見建議工作與普法宣傳緊密結合起來，把征求意見的過程變成普及法律的過程，開展民主立法、科學立法的社會宣傳，擴大公眾在立法上的知情權、參與權和監督權，這樣才能提高社會公眾對立法工作的認知度與參與度。要進一步加大隊伍建設。與相關單位建成固定的立法聯系網絡，注意吸收熱心法制建設的人共同參與立法聯系點工作。要不斷創新工作機制。注重把聯系點工作作為推進法治政府、法治社會建設、法制宣傳、營造良好法治環境的有效抓手，充分發揮黨政機關、事業單位、社會組織以及一線干部群眾的重要作用和特色優勢，選擇重點鄉鎮和有關部門設立聯系點，健全立法聯系點的網絡體系，在創新工作方式和途徑上下功夫。

基層立法聯系點的設立是民主立法的新探索，是人民當家作主的新實踐，是匯集民智、反映民愿、體現民情、表達民意的有效途徑，也是一個從有法可依到良法善治的發展過程。黨的十九大強調，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。立法機關建立基層立法聯系點制度，正是落實中央精神的重要舉措，是進一步推進科學立法、民主立法的有益探索。