法律職業資格考試“啟幕”

王健

2018年4月28日，司法部頒布《國家統一法律職業資格考試實施辦法》，法律職業資格準入進入法律職業資格考試模式。2018年6月，司法部發布2018年國家統一法律職業資格考試公告，全新的“法考”即將在9月份揭開面紗。

從律師、檢察官、法官考試制度到司法考試制度，再到法律職業資格考試，法律職業資格準入制度走向完善的每一步，都事關法治國家建設成效，影響著我國依法治國的進程。

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》，意味著國家法律職業資格準入制度領域的改革進入倒計時。2017年8月，十二屆全國人大常委會審議《〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的修正案（草案）》，對其中涉及司法考試的條文進行了修改，正式宣告了國家統一法律職業資格考試時代的到來。

從2002年3月“司考”實施到2018年6月“法考”啟動，究竟為何要做出這樣的制度變革？業界人士普遍認為，此次的改革并不僅僅是一次“考試名稱”的變更，而是旨在構建一支政治素養更高、業務能力更強的法律職業共同體人才隊伍，加快依法治國的進程。

執法不應游離于法律職業之外

“司考”變身“法考”，顯然并不只是換了身“馬甲”那么簡單。

法律職業比之司法在外延上要廣闊得多。十二屆全國人大常委會第二十九次會議一攬子表決通過了關于修改法官法等八部法律，就有“升級”的考量。這其中，最引人注目的是，行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員被納入了統一法律職業資格考試制度。也就是說，這項制度實施后，新進入上述崗位的公務員必須先取得法律職業資格。

對此，有評論指出，從“司考”變身“法考”這一步，對于已在治道變革中選擇了法治的中國來說，又是不得不邁出的一步。從“推進依法治國”到“全面推進依法治國”，最大的不同，就在于“紙面的法”要變成“地面的法”。光解決了“有法可依”還只是法治的第一步，更重要的是確保有法必依、嚴格執法、公正司法。

應當說，在法律的實施中，司法和執法是兩種最主要的方式。但是，我們必須承認，承擔最主要、最關鍵任務的是行政執法。有80%以上的法律、90%以上的地方法規以及100%的行政法規和規章都是由政府來執行的。可以說，政府能否做到嚴格執法直接關系到民眾的切身利益，也關系到法治建設的進程。行政執法是政府責任的重要體現，也是政府行為面向社會的一個重要窗口。從某種意義上我們甚至可以說，行政執法人員就是“看得見的政府”，行政執法人員的執法水平就代表了一個國家的法治水平。

盡管目前還未將全部執法人員納入法律職業資格考試范圍，但是，首先將從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員納入到法治專門隊伍里，則充分體現了國家法律職業資格準入制度領域漸進式改革的特征。這些崗位雖是行政工作，但法律職業屬性較強。不管是行政處罰決定審核，還是行政復議或行政裁決，都涉及對原行政行為的法律判斷。他們理應擁有比行政執法人員更高的法律知識和法治素養。這些“行政法務人員”的職業門檻高了，行政違法就能相應減少，這同樣也是在為司法減負，同時也為維護公民合法權益提供一條制度內的保障渠道。

然而，在同濟大學法學院助理教授徐文海看來，“司考”變身“法考”，意在對目前作為“司考”選拔法治人才的入口不滿意。

他認為，倘若僅僅為了將法律職業人員范圍從法檢律師公證員擴充到法律顧問、仲裁員（法律類）及政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決的人員，那么完全無需變革什么司法考試制度，僅僅只需要在相應招聘時明確要求通過“司考”即可。

“司法考試已進行了16年，根據司法部公布的數據，前15年考試有460多萬人報考，通過司法考試獲得資格證書的有88萬人，但目前只有一半人從事法官、檢察官、律師和公證員這四類職業。”徐文海說，“不僅于此，即便進入到法院、檢察院、律師隊伍中的通過者們，也似乎并沒有取得應有的成就。僅從客觀數據來看，全國法官人數在22萬左右，2016年受理案件數1630.29萬件，人均年處理案件數74件，基于全國人口每名法官對應人口數7400人。”而我們的鄰國日本，人均年處理案件數237件，我國的法官無論是人年均處理案件數還是對應的人口數都遠遠低于日本。

“當然，我們存在著經濟發展不均、人口分布不均的情況，北京、上海等地法院法官處理案件數已然趕上甚至超過日本法官平均值的特殊情況。因而，在思考如何有效提高法官業務能力之時，作為入口的司法考試自然成為一個很重要的要素。”徐文海說。

“司考”內容和形式呼吁變革

對于選拔法治人才入口的司法考試制度的詬病，主要集中在考試的內容與形式上。

大多數法律界人士認為，擁有深厚的法學功底是法律人才的必備條件。但是，在前幾年的司法考試中，卻出現了非法學專業的考生占到了1/4，其通過率甚至超出法學專業考生1.5個百分點的怪象。

對此，中國政法大學教授曹義孫表示，這個現象頗具“本末倒置”的味道。究其原因，他認為癥結在于現行司法考試偏向于“應試型”。“應試型的考試，適合死記硬背式的考生。”

一位2009年通過國家司法考試的考生也承認，“法條中心主義”在國家司法考試中體現得尤為明顯，其主要在于考查考生對現行法的理解和應用。在大部分考題中，會將法律明文規定作為思考問題的出發點和歸宿，而每年的新增考點（即新增法條）對于考生而言也非常關鍵，一定會作為考查的重點。再加上國家司法考試75%的試題會以選擇題的形式出現，而且以往考查過的歷年試題的考點會經常高頻率地出現。因此，國家司法考試應試技巧和方法的選擇就顯得極為重要。

清華大學法學院教授周光權在接受有關媒體采訪時也表示：“目前司法考試的案例分析題，答案是確定的、唯一的；現在的論述題，價值取向也是明顯的。”周光權解釋說，如此命題有其可取之處，但也存在一定弊端，“考生思維單一化，知識視野受限制，在從事司法實務過程中缺乏獨立思考能力，難以掌控疑難復雜案件”。

讓法學界人士擔憂的是，司法考試的內容已經能夠對現行法學教育產生很大的影響，使得法律人才的培養模式日益單一化。

部分法學院校以提高司法考試通過率為目標，拋棄以往傳統的教學方法，將如何通過司法考試作為法學教育的主要發展方向，在教學時有意識地向司法考試的考查方向靠攏，甚至出現了“大學四年，前兩年教授14門法學專業課，第三年復習司法考試，第四年找工作”的教學模式。

與此同時，以專門教授學生司法考試技巧，幫助學生通過司法考試的培訓學校如雨后春筍般出現，并由此產生了一整條完整的產業鏈，導致了部分學生在校期間并不熱心于法學知識的學習，卻熱衷于參加各種各樣的司考培訓。

“補習教育在補充學校教育時數不足，整理各種復雜、微妙不同的見解，增進學子們對于法律基礎知識的理解上，固有其不可抹磨滅之功，但若以為此等被各種考試科目加以分割、整理過的知識，就是法律的全部，則是本末倒置。”一位法律界人士表示，“學生對于補習班名師猜題、押寶之熱衷遠勝于學校老師的言傳身教的現象，也在客觀上造成了教育資源的極大浪費，而以通過司考為目的的比較功利化的學習模式也在一定程度上阻礙了大學生的個性化發展。”

同考試內容一樣，“一考定終身”的考試形式也頗受詬病。

廣東省梅州市某檢察院自司法考試實施后的五年內，在職干警僅有兩人通過考試。“一次性考試對在職人員的復習時間和復習精力提出了極高要求，一些司法經驗豐富但應試能力較弱的老干警難以順利過關。”司法考試的一考定終身，給部分基層司法機關造成了“能用的人才不合格”的尷尬局面。

法治人才選拔事關法治國家建設成效

正是認識了司法考試制度所面臨的問題，黨的十八大以來，黨中央和習近平總書記高度重視司法考試工作。

2014年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上強調，要把能力建設作為一項重要任務，堅持從源頭抓起，改革和完善司法考試制度。黨的十八屆四中全會《決定》提出，“完善法律職業準入制度，健全國家統一法律職業資格考試制度，建立法律職業人員統一職前培訓制度”，為改革完善司法考試制度指明了方向。

2015年6月5日，習近平總書記主持召開中央深化改革領導小組第十三次會議，審議通過了《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》，明確要將現行司法考試制度調整為國家統一法律職業資格考試制度。2017年9月1日，十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，明確了法律職業人員考試的范圍，規定了取得法律職業資格的條件，增加了有關禁止從事法律職業的情形，明確了國家統一法律職業資格考試制度與國家統一司法考試制度的銜接，定于2018年開始實施國家統一法律職業資格考試制度。這些為司法部組織實施法律職業資格考試提供了法律依據。

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，開辟了馬克思主義新境界、中國特色社會主義新境界，涵蓋了經濟、政治、法治、科技、文化、民生、社會等各方面，其中最重要、最核心的內容之一就是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。習近平總書記強調，全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。

為此，司法部考試司司長賈麗群在2018年《中國司法》雜志第3期撰文指出：“法治人才培養上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。國家統一法律職業資格考試工作是選拔培養法治人才的一項重要工作，能不能把習近平總書記提出的德才兼備的優秀法治人才選拔出來，直接關系到法治國家建設的成效。”

如何健全國家統一法律職業資格考試制度，把好法治人才入口關、考試關和培訓關，對于司法部目前正在做或者已經做的工作，賈麗群在文章中指出：一是研究出臺《國家統一法律職業資格考試實施辦法》。根據兩辦《意見》和全國人大常委會《決定》，研究出臺《國家統一法律職業資格考試實施辦法》，明確參考人員范圍、考試報名條件、考試內容、考試方式方法、法律職業資格管理等內容。

二是成立法律職業資格考試協調委員會。將國家司法考試協調委員會調整為國家統一法律職業資格考試協調委員會，負責法律職業資格考試制度的改革設計等工作。

三是完善法律職業資格考試規章制度。在做好司法考試規章規范性文件清理的基礎上，健全完善法律職業資格考試規章制度。加強法律職業資格制度專門立法研究。

四是完善考試內容和方式方法。改革完善考試內容，將全國統一的法律類核心教材納入法律職業資格考試范圍，組織編寫適應法律職業人才培養的指導教材，加大法律職業立場、倫理和技能的考查力度，提高案例題的分值比重，以高質量的命題引領法學教育改革。

五是完善考試方式方法，提高法律職業資格考試科技化、信息化水平和選拔法治人才的科學性、公信力。加強考試安全體系建設，做好題庫案例庫建設。

六是建立法律職業人員職前培訓制度。研究制定職前培訓規劃和考核標準，明確職前培訓內容、方式、時間等，組織編寫職前培訓大綱。在條件成熟的地方，開展統一職前培訓試點工作。

從司法部的一系列“組合拳”來看，“司考”變身“法考”顯然不僅僅是一次“考試名稱”的變更，而必將是一個貫穿始終的法律職業人員“制度”建設。