基層巡察“克難”要點

周少來

相對中央巡視和省級巡視，縣級黨委對鄉鎮黨委以及下延到對村級黨組織的基層巡察，具有地域廣、巡察對象多、人情關系緊密和問題復雜多樣等基層特點，也存在一些形式主義的風險。

“熟人社會”，同體巡察，發現問題難

基層巡察是一項高度嚴肅的政治性任務，一般是由縣級的紀檢監察部門牽頭，抽調縣級紀委監委、宣傳部、縣人大、縣政法委、縣財政局、縣民政局等各部門的干部組成，分成幾個組，分別赴各個鄉鎮及下延到村委，進行為期一周左右的組織巡察。但大部分縣級巡察，基本上是“同體巡察”，即“本縣縣委巡察本縣的鄉鎮”，處在縣域的“熟人社會”環境中，這就給巡察的組織邏輯運行帶來很多問題。

被巡察鄉鎮能夠提前得知巡察信息。巡察組長是誰，主要成員有誰，巡察什么，巡察“風險點”在哪里，巡察多長時間，如何“應對”巡察等，被巡察的鄉鎮了如指掌，自然應對巡察的“方案”也就完備周詳。巡察組難以發現深層次問題，巡察進程“被形式化”在所難免。

巡察可能難過“人情關”。由于巡查者與被巡查者相互認識熟悉，甚至是曾經的同事、同學、哥們，巡查者表面上的“嚴格巡察”與被巡查者的“充分應對”形成互動默契，各自心照不宣，“認認真真嚴格走完程序”，對巡查者與被巡查者都不帶來“各種麻煩”。

鄉鎮干部與村委干部的“共謀”。縣級黨委對鄉鎮黨委的巡察，按照組織規定“下延”一級到村級組織。但鄉鎮干部與村委干部有行為上的“共謀邏輯”，這是因為村委干部是鄉鎮干部的“腿”，行政化趨勢已普遍“下延”到村級自治組織。同時，村委干部拿著鄉鎮發給的工資，年終還要接受鄉鎮的工作考核，不得不聽鄉鎮干部的指揮和命令。此外，在基層腐敗的各種案例中，只有村委干部與鄉鎮干部“上下其手”，共同謀利才能“得手”，腐敗案件一旦被查出，對雙方都會不利，因此，雙方自然也有合謀應對巡察的動機。鄉鎮干部與村委干部之間的“攻守同盟”，在缺乏廣大基層民眾參與巡察的情況下，可能迫使巡察邏輯走向“形式化”和“表面化”。

目標多，時間短，巡察工作指向可能不明確

基層巡察是全面的政治巡察和組織監督，涉及基層黨組織建設的方方面面，從各地實踐來看，巡察工作也規定了十分復雜多樣的“巡察主題和內容”。如要加強基層黨組織的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設；要緊盯基層黨的領導弱化問題、黨的建設缺失問題、全面從嚴治黨不力等問題。

但在巡察的實際進行中，正因為巡察任務的全面和繁雜，反而給基層巡察帶來目標的不清楚和不準確。

“上下一樣粗”。中央和省級巡視要求什么，一些基層巡察也同樣要求什么。看似正確，但缺少基層工作的針對性。基層行政性和事務性工作的特點，被“淹沒”在各種“大而化之”、難以量化的所謂“政治性要求”之中，難以有效深入地針對基層腐敗，開展扎實持久的財經紀律巡察。

巡察被“材料化”。正因為巡察內容繁雜多樣，被巡察的鄉鎮基層，就要準備各種各樣的“材料和表格”，如黨委的開會次數、參加人數、內容紀要，干部的下鄉次數，鄉鎮的財政收支、重要工程進展，精準扶貧的情況、建檔立卡的戶數等。個別巡察內容變成了“查看材料和翻閱賬面”，甚至在鄉鎮“辦公室巡察”幾天，就算完事。

巡察“被阻隔”，難以深入村級組織。巡察組多數被“困在”鄉鎮一級，查閱各種材料和賬目。而巡察組要約談的村委干部，也是鄉鎮黨委“提前安排”的干部，難以對“下延”一級的村委組織的工作和賬目進行仔細深入的巡察。在沒有村民有效參與的情況下，基層巡察難以解決村級組織的各種問題和矛盾，更難以制定制度化的有效機制來遏制基層腐敗的泛濫。這種情況在基層巡察中普遍存在，巡察“過后”，絕大多數村民根本就不知道曾有“對本鄉鎮和本村的巡察”。

巡察方法存在“被形式化”的現象

從各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多樣：聽取匯報、述職述廉、列席會議、開座談會、個別談話、查閱檔案、受理舉報、實地調研、暗訪暗查……方法雖多，但針對性和地域性似乎并不強，加之鄉鎮基層的“人情障礙”，巡察組的幾個人要在一周左右的時間內全面巡察鄉鎮工作和鄉鎮所屬的十幾個行政村，其巡察方法可能同樣“被形式化”。

巡察組可能被“一路跟蹤”，在什么時間，到什么鄉鎮，到什么村組，都會被手拿手機拍照和發信息的鄉鎮人員“跟蹤”，甚至巡察組的車牌號碼、人員名字都會及時地發到被巡察的鄉鎮和村委，所謂的“暗訪”“約談”等都可能被“充分的準備”予以“無形化解”。

由于時間緊、任務急，巡察內容繁雜多樣，巡察“被迫”停留在鄉鎮的辦公室里“聽匯報、看材料”，而所有的匯報和材料，都是早已“準備好的”。即使從材料中發現了問題，或提前從紀檢部門掌握了案件線索，但要想從鄉鎮早已安排好的“訪談人員和村組干部”中進一步了解問題的深層實質和利益關聯，也會被鄉村干部的“共謀行為”有效化解。

以巡察為統攬，整合各種考查評比

目前，各地縣級黨委把巡察結果和巡察整改情況作為對鄉鎮干部工作考核、晉升選拔、獎勵處罰等的重要依據，并嚴肅處理巡察中發現的問題。盡管如此，但仍存在一些值得關注的問題。

縣級黨委和紀檢部門要落實黨風廉政建設“兩個責任”，嚴肅處理巡察中發現的問題。對鄉鎮黨組織巡察出來的問題，要分清楚是“集體負責的組織問題”，還是“個人工作中的失職和貪腐問題”；也要分清楚是“開拓創新中的失誤和負面影響問題”，還是“主觀有意地謀取私利的問題”等。

要在加強懲治腐敗的同時，保護鄉鎮干部的“創新積極性”。基層干部“壓力山大”，基層巡察要在加強基層黨組織建設的同時，營造鼓勵改革、包容失誤的寬松氛圍，減少基層干部“不作為”的心理刺激。

要破除鄉鎮干部與村委干部的“合謀行為”，下延基層巡察的監督功能，利用巡察結果的“反饋機制”，加強對村組干部的廉政監督，遏制基層民眾深惡痛絕的“群蠅腐敗”。

基層巡察應與眾多基層檢查統籌安排。基層巡察是基層黨組織建設的制度之舉，理應常態化持續進行。要以基層巡察為核心，減少、整合各種考查評比，這是優化基層政治生態的制度舉措，也是加強基層黨組織建設的基礎工程。

（摘自《人民論壇》）