常州市排污許可制落地實踐

毛 鹍，徐憲根，陸森森，劉智強，顧禮明，周 游

(1.江蘇常環環境科技有限公司，江蘇 常州213022；2常州市環境科學研究院，江蘇 常州213022)

1 引言

固定污染源是我國污染物排放的主要來源，而在其環境管理中往往遇到一些“復雜”問題。改革后的排污許可制度直指問題要害、化繁為簡、精準聚焦，是政府對排污單位生產運營期排污行為的唯一行政許可；政府憑借其對排污單位的排污行為實施“一證式”管理，其銜接了環評有關要求，綜合了污染物排放標準，整合了總量控制指標，考慮了地方限期達標規劃和重污染天氣應急預案等要素，承載著對排污單位的所有環保要求[1，2]。常州市在排污許可制度推進中開展了大量積極的探索和實踐，對各地推進排污許可工作具有一定的參考和借鑒作用。

2 排污許可制度常州實踐

2.1 改革前的探索歷程

江蘇省是全國開展排污許可制度較早的省份之一，從20世紀80年代中后期至今大致經歷了“開創”、“發展”和“改革”3個階段。常州作為“蘇南鄉鎮企業搖籃”，經濟增長與污染增長的矛盾日漸顯現，1987年起在江蘇省率先實施排放水污染物許可證管理制度。排污許可證制度實行范圍包括：重污染排放企業、生活飲用水水源地、風景名勝區、自然保護區[3]。

改革前，常州市排污許可證采取“三管理一控制”操作模式。一是實行層級管理，實行市、轄市區二級管理，市環保局負責市重點污染源和直屬單位的發證，直屬環保局負責所屬污染源單位的發證。二是實行分類管理，按照污染源對環境的貢獻大小，許可證分A、B、C三類：A類作為重點源，水重點源實行月報，氣重點源實行季報；B類為一般工業污染源；C類主要為三產服務業。通過分類發證，抓住管理重點，又兼顧全面。三是實行時限管理，針對排污單位的申領條件，許可證發放分正式和臨時兩種，正式證有效期不超過二年，臨時證有效期不超過一年，正式證實行年檢制度。四是明確控制因子，重點控制化學需氧量、氨氮、總磷、二氧化硫、煙塵、工業粉塵，固體廢物和其他特征污染物[4]。

2011年，江蘇省政府出臺《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，將排污許可證制度上升為地方性規章，常州市為更好地推進排污許可證管理工作，發布了《關于進一步加強排污許可證管理工作的通知》(常環防〔2012〕33號)、《關于印發2013年常州市排污單位規范化整治及排污許可證發放工作方案的通知》(常環防〔2013〕34號)等文件[5]。

2016年常州市試點開展化工行業排污許可證核發與管理工作的開展情況，制定了《化工行業排污許可總量核定技術方法》，建立了包含實際排放許可法和法律法規標準許可法的技術路線圖，并試點開展核定，就技術方法的不足提出相應的對策建議。并與江蘇省環境評估中心就現有污染源總量核定方法、許可排放量與排污費掛鉤的管理模式、VOCs的監測方法等問題進行了深入探討，完善了無組織排放大氣污染物的核定、接管企業的排污許可管理、企業實際數據測算等方面內容。

2.2 新時期的實踐工作

2017年是改革后排污許可證申請與核發元年，不僅時間緊、任務重，而且技術要求特別高。為按時保質完成核發任務，常州市開展了大量工作。全年常州市共發布了與排污許可相關的26份文件，其中包括2份通知、2份督辦文件、日報22份；開展地方培訓15次，培訓人員574人；核發涉及核發人員10人，涉及技術審核機構1個，審核人員6人；完成督辦督導1次、集中審核32批次。全年完成火電、鋼鐵、水泥等重點行業219家企業的排污許可證核發工作。

2.2.1 理順工作流程

開展摸底調查。發布公告，以《固定污染源排污許可分類管理目錄》(2017年版)唯一篩選標準，采用市(區)初篩，市環保局結合大氣源清單、環統數據庫等交叉比對，靈活運用“兩上兩下”模式核對企業名單，確定納入排污許可證申領范圍。

確定工作模式。根據國務院和環保部相關文件要求，結合常州實際，確定了轄市(區)受理和預審，市環保局核發的工作模式。探索排污許可證管理流程規范，建立部門分工協作、聯合審核工作機制。

完善平臺建設。開展排污許可證管理平臺建設，完成系統賬戶配置；恢復部分轄市(區)因遷址中斷的專網，確保排污許可證管理系統正常運行。

做好培訓工作。市環保局、直屬環保局和技術支持單位分別參加了環保部、省環保廳舉辦的各類培訓，以提高排污許可證審核能力和核發質量。市環保局組織完成了排污許可證管理法律匯編，對全市擬申領排污許可的企業負責人、工作人員以及各直屬環保局管理人員進行了培訓，以提高企業對排污許可證的理解和申請表的填報質量。

開展核發工作。按照環保部、省環保廳的布署和要求，全力以赴開展排污許可證核發工作，舉辦了10多個重點行業排污許可證申請與核發技術規范培訓班，召開工作推進會，開展集中審核、集中修改、集中發證。

跟進證后管理。一方面，要求企業將自查發現的問題集中反饋給環保局，另一方面，組織技術支持單位對已發的排污許可證進行全面的質量檢查。市環保局結合企業自查意見、省抽查反饋意見、第三方核查意見以及執法檢查情況，對發現的問題進行梳理，以電鍍等問題較多的行業為切入點，開展變更、整改工作。

2.2.2 創新規范文件

《控制污染物排放許可制實施方案》等國家發布的文件，為排污許可制的實施指明了方向，各個行業的技術規范實施明確了許可證申報要求，但在排污許可制實際落地過程中需要地方進一步明確符合實際的細則。為進一步厘清職責，提高發證效率、質量，提升證后監管水平，常州市在許可證落地實踐過程中，從前期的工作模式確定，到證中重點環節說明，直至證后的監管執法，制定了一系列規范。

2018年初，在正式發證工作開展之前，為進一步規范全市排污許可管理操作流程，明確管理權限和職責分工，適應垂直管理要求，加強協調配合，常州市環保局根據《排污許可管理辦法(試行)》等規定，結合常州實際，制定了《常州市排污許可管理流程規范(討論稿)》，對排污許可證申請受理、審核、核發、發放等環節作了具體規定。

鑒于現行各行業排污許可證申請與核發技術規范要求全面、內容繁多，以致排污單位的排污許可證申請表動輒數百頁，常州市環保局在權衡質量和效率的考慮下，規范了一批申報材料格式，包括申請說明、自行監測方案、評估意見等。企業的申請說明包括環評批復情況、生產線建設、產排污節點、污染物執行標準、許可量計算方法等內容，對企業的申報情況做簡要梳理。統一自行監測方案、排污口和監測孔規范化設置情況說明等附件材料。規范技術支持單位的審核意見報告、評估意見等審核文件。通過統一附件模板，推進規范化、精細化的環境管理，不僅能使企業對自身有個全面診斷，也能幫助各方全面了解企業環保情況，更能夠協助環保部門高效的核發許可證。

為督促排污單位嚴格落實“持證排污、按證排污”的主體責任，開展排污許可證證后執法檢查，但證后監管涉及實際排放量核算、合規判定、可行技術、環境管理臺賬、執行報告、自行監測等多個方面，以現場檢查“查什么，怎么查”為目標，常州市環保局制定了《排污許可證執法檢查要點》、《排污單位自行監測監督檢查記錄表》等文件，提升排污許可證精細化管理水平。

2.2.3 探索核定方法

在全面啟動全國版許可證核發工作之前，常州市以化工行業為試點探索了排污許可量計算方法，制定了《化工行業排污許可總量核定技術方法》，實例研究了化工企業廢水、廢氣污染物排放許可的核定方法，包括實際排放量許可法和法律法規標準許可法兩種。其中實際排放量許可法是以企業一定時期內的實際污染物排放情況作為核定排污許可量的依據，確定方法包括實測法、物料衡算法、排放因子法等；法律法規標準許可法是以相應的法律、法規、標準以及環境影響評價文件為依據實施排污許可，包括環境影響評價許可法和標準許可法。前者是指根據企業的環境影響評價文件及其環評批復的主要污染物的排放濃度和量作為排污許可限值的方法，后者是根據排放標準與年最大排水總量(或年最大排氣總量)的乘積確定。

常州市在改革后的發證過程中初步探索了關聯水環境質量的排污許可量技術方法，該方法是以“技術＋水質＋水量”為基礎，核定排污許可限值。其中，前兩種方法與各行業技術規范保持一致，分別以“工藝與技術”為基礎，在考慮經濟可達性、污染削減收益對應的成本增加等因素基礎上，適用相似的基于最佳污染控制技術的排放限值，以“水環境質量與容量”為基礎核定許可限值，基于“水十條”要求和水環境容量設置水質目標[6]。另外，常州嘗試以水量為基礎核定排污許可限值，試點基于重點地區的與印染企業商定的污水排放量計劃，確定基礎排水量，從而核定廢水污染物排污許可量。

2.2.4 跟進證后管理

在排污許可證核發過程中同步著手建立證后監管工作機制，結合“雙隨機”和“263”行動開展專項和隨機抽查制度。各轄市(區)組織開展已核發排污許可證行業企業排污許可證執行報告、臺賬記錄、自行監測、信息公開等執行檢查。2017年11月開展了火電、造紙行業排污許可證執行情況執法檢查；2018年5月開展了2017年納入許可證核發范圍15個重點行業的專項檢查。合計執法檢查70家企業。

直屬環保局排污許可證核發科室負責檢查已發證企業的執行報告是否基本規范、信息公開是否基本落實。開展已發證重點行業企業情況再梳理，對當時尚不具備發證條件，經整改后滿足發證條件的企業盡快核發排污許可證，對經整改仍不滿足發證條件的企業按規定核發包含整改要求和期限的排污許可證，并及時將最新發證企業清單提供給環境執法局。

環境執法局負責現場檢查。根據已核發排污許可證企業清單，并結合日常檢查、專項檢查掌握的未持證排污企業清單，對照第三條檢查重點對企業是否持證排污、是否按證排污進行現場檢查?，F場檢查應當確保已發證行業全覆蓋，全市檢查企業總數原則上不低于該行業發證總數的20%確定檢查企業名單。

環境監測站負責開展已發證企業監測數據聯網報送情況和自行監測方案是否符合監測技術指南要求的檢查，并將監測數據聯網報送不到位和自行監測方案不符合監測技術指南要求的企業清單提供給環境執法局。協助現場檢查排污單位自行監測方案落實情況。

市環科院負責為專項檢查提供技術支持服務。

3 思考及建議

3.1 探索培訓新模式

各行業技術規范明確了申報單位排污許可證申請與核發的基本情況填報要求、許可排放限值確定、實際排放量核算、合規判定方法以及自行監測、環境管理臺賬與排污許可證執行報告等環境管理要求，再加上相關排放標準、可行技術指南、自行監測指南等文件，合計至少上百頁。排污許可的培訓勢必會很專業，致使企業負責人、技術人員短時間內很難消化，往往需要后期多次溝通指導、單獨集中交流學習，無形中降低了申報與核發效率。

建議培訓時減少宏觀的理論宣貫，集中力量聚焦實踐經驗的宣傳和討論；也可在培訓之前將培訓材料發放到各個企業，預先學習，帶著問題參加培訓，提高培訓現場交互度；也可請已申報企業的技術人員現場講課，現身談填報感悟。

3.2 證后管理多樣化

執行報告填報質量不高，監測方案監測因子缺失、監測頻次不足、排污口實際設置點與許可證填報設置點不符、自行監測尚未開展、環保設施運行臺賬缺失等。另外，企業證后管理執行不到位，以印染行業為例，截至8月企業執行報告提交率不高，僅為62%；監測數據聯網報送率低，僅有25%。部分企業對排污許可證管理的重視度不夠，缺少專業人員從事企業環境管理工作；同時又過于依賴第三方，內部人員不了解企業責任、許可證流程，不能主動開展證后管理工作。

建議進一步提高企業落實主體責任的意識，加大督促力度，促使企業及時開展自行監測，按時編制執行報告；針對大部分企業不知道如何編制執行報告的情況，分期分批組織開展執行報告編制培訓，提高企業編制執行報告的能力，提高執行報告質量；繼續開展監測數據聯網報送培訓，及時解決監測數據聯網報送中出現的問題；明確違法罰則，對于未按要求開展監測的，依法進行處罰，定期公開自行監測監督檢查情況，并將自行監測開展狀況與環保稅征收、企業信用評級等掛鉤。

3.3 適度規范第三方

鑒于排污許可證的專業性，排污企業越來越依賴于第三方申報許可證，導致排污許可技術服務的第三方市場也蓬勃發展起來。但新時期許可證專業性、技術性很強，一些第三方往往是利益驅動，未建設自身技術力量，隨便按照自身理解填報申請表。常州市環保局在審核許可證申報表中發現，一些第三方填報質量不高，甚至很業余，同時其也未告知企業，在許可證申領過程中企業應當盡到的義務和應當履行的責任。

建議適度規范第三方市場。加強第三方技術力量的培訓，邀請省部級專家現場授課；設定許可證填報業務準入門檻，提供團隊業績證明等；通報許可證填報質量，對于填報質量很差的企業，在適度范圍內通報。

4 結語

全面實施排污許可制度，是黨中央、國務院從推進生態文明建設全局出發，全面深化環境治理基礎制度改革的一項重要部署，作為一個核心制度，不僅需要制度設計好，更需要落實執行好。只有通過不斷摸索、不斷積累、不斷總結、不斷完善，才能使改革之路越來越清晰[1，7]。