高校制度建設的探索與實踐

李佑成 （湖南醫藥學院）

一 高校為何推進制度建設

制度建設是依法治校的本質要求。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出：大力推進依法治校，學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責。《全面推進依法治校實施綱要》（教政法 [2012]9號）進一步提出：推進依法治是學校適應加快建設社會主義法治國家要求，發揮法治在學校管理中的重要作用，提高學校治理法治化、科學化水平的客觀需要；是深化教育體制改革，推進政校分開、管辦分離，構建政府、學校、社會之間新型關系，建設現代學校制度的內在要求；是適應教育發展新形勢，提高管理水平與效益，維護學校、教師、學生各方合法權益，全面提高人才培養質量，實現教育現代化的重要保障。而高校推進制度建設正是實施依法辦學，健全現代大學制度，提升治理體系和治理能力現代化水平的應然路徑。

制度建設是內涵發展的根本保證。體制機制改革創新是高校提高教育教學質量、實現內涵式發展的強大動力和基本途徑，而高校推進制度建設正是其體制機制改革創新的根本所在。高校體制機制改革創新不僅需要國家宏觀層面的外部管理體制改革，更需要各高校微觀層面的內部管理體制改革。高校內部管理體制改革主要涉及政治權力、行政權力、學術權力、民主權力等四種權力之間的融合制衡問題。如何根本解決這四種權力的相對融合與相對制衡，只能依賴于制度的建設效能與執行效能。

二 高校如何推進制度建設

（一）遵循基本原則

1 合法原則

我國《立法法》規定，法律規范的效力等級依次為法律、行政法規、地方性法規、部門規章，下位法不得與上位法相抵觸，但在一定行政區域內都具有普遍性的法律效力。高等學校制度雖然不是法，但是法的延伸與補充。所以高校制度建設中的起草、審查、執行等均不能與我國憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章相抵觸，特別是高校制度的內容不能違背重管理活動中的各類法律關系。

2 人本原則

師生的成人成才成業是高校的根本價值追求，高校制度建設是實現其根本價值追求的關鍵性路徑，在實施這一關鍵性路徑中，時時處處均要體現對師生的“人文關懷”“人性關愛”，不能將師生被動套進制度的“籠子”，而是將師生主動請出制度的“籠子”，在最大程度上實現制度給師生帶來的“紅利”。

3 民主原則

羅爾斯認為，正義是社會制度的首要價值，不管它們如何有效率和條理，只要它們不正義，就必須加以改革和廢除。高校制度建設的過程就是追求正義、釋放正義的過程，更是體現民主、釋放民主的過程。這種民主體現在制度醞釀的集思廣益、制度起草的群策權力、制度審查的全員參與、制度執行的自覺內化等方面。

4 持續原則

人們對事物認識的滯后性決定了制度的相對穩定性與相對持續性。校內外辦學環境、辦學資源、辦學內容的動態變化需要高校制度建設堅持靜態固化與動態調整、短期穩定與長期變化相統一，適時根據學校及其師生所面臨的新情況、新問題、新需求，持續不斷地訂立、修改、廢除有關制度，進而保證高校制度建設始終充分體現公平與效率的有機統一。

（二）規范基本程序

1 醞釀

高校制度建設的醞釀主要源于四種情形，一是學校對表行政法規或地方性法規而需發布的制度，如黨委領導下的校長負責制實施細則等；二是校領導根據學校或所主持（分管）的工作實際而提出發布的制度，如校院兩級管理體制實施辦法等；三是處室（院部）對表各級部門規章而需發布的制度，如國有資產管理辦法等；四是為解決某一類具體問題而需發布的制度，如實驗教學管理辦法等。

2 起草

有關處室（院部）根據醞釀結果，在調查研究、總結經驗、聽取意見基礎上安排專人著手起草相應制度。其中聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式，特別是所起草制度直接涉及師生員工或其他組織切身利益，應當在校內外廣泛公布，全方位征求合理意見。

3 審查

制度審查部門對擬提交會議表決的制度需進行形式、內容、合法等三方面的審查。形式審查主要審查制度文本結構的完整性、文字表達的規范性等，內容審查主要審查制度責權利的統一性、流程運行的科學性等，合法審查主要審查制度責權利的合法性、獎懲的合法性等。

4 表決

制度審查部門將已通過審查的制度形成草案后按有關規定向黨委會或校長辦公會提交制度審議議題，由會議集體表決通過。集體表決未通過的制度需要制度建設領導小組負責再協調、再研討、再認識。

5 宣傳

宣傳是提升制度實施效能的第一溫床。制度發布后，要創設一定平臺予以宣傳。主要通過制度宣講會、教職工學習會、網絡推介等平臺大力宣傳有關制度，讓有關制度真正入腦入心，提升師生員工制度建設的知曉率、惠及率。

6 解釋

制度起草主體與制度執行客體并非對應關系，起草主體意圖與制度執行客體往往不能無縫對接，即在制度執行中很容易產生起草主體無法預設的具體問題，這些具體問題需要由制度起草部門（院部）負責解釋，制度解釋同制度本身具有同等效力。

（三）強化基本監督

1 高校人員的監督

高校人員指全體師生，高校任何一項制度都涉及全體師生的根本權益，而保障全體師生的根本權益是高校制度建設的出發點和落腳點，因此，高校任何一項制度的生成與執行過程，均要自覺接受全體師生的民主監督。

2 高校機構的監督

高校機構指紀檢監察部門，對制度起草執行過程予以全程監督是紀檢監察部門的重要職能，紀檢監察部門不僅要對制度建設基本程序強加監督，特別是要加大對制度執行中的違規行為的查處力度，堅決防止制度執行中的疏通、變通行為，堅決杜絕制度“稻草人”現象。

三 高校推進制度建設實踐

（一）謀劃設計是前提

鄧小平指出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”湖南醫藥學院黨委將2016年確定為制度建設年，制定《規章制度建設工作條例》《規章制度審查流程》，編印《規章制度送審單》，印發《制度建設體系目錄》，該體系目錄將制度劃分為根本制度、基本制度、具體制度三個層級共計298項，明確各項制度具體名稱、當前狀態、起草部門、審查時間、審定會議。

（二）組織領導是關鍵

湖南醫藥學院黨委將制度建設作為“一把手工程”來抓，成立由黨委書記、校長任組長，黨委副書記任常務副組長，有關校領導任副組長的規章制度建設工作領導小組，負責統一領導學校規章制度建設工作，牽頭審查學校根本制度和基本制度。制度建設工作領導小組每學期召開一次專題會議，就制度建設中的基本問題或重要問題予以研討商榷，統一思想形成共識，為會議審定掃清認識上或技術上的各類障礙。黨政辦公室負責規章制度建設工作的日常事務，由政策研究室專人負責規章制度的校核及審查工作，從制度建設的組織機構上給予充分保障。

（三）執行落地是根本

謀劃變現實，根本在執行。《規章制度建設工作條例》中明確提出，建立制度建設激勵與問責機制，對制度建設工作領導與管理不力的部門、院部黨政負責人按照《領導干部問責制實施辦法》予以問責，有效遏制制度建設中的本位主義、甩手主義、經驗主義等現象，倡導營造“制度就是生產力”“執行制度就是執行效能”意識與氛圍，使“執行到位、落地生根”成為學校的文化品格和實踐氣質，切實推動制度建設從文本到實踐的轉化、從目標到步驟的細化、從問題到行動的深化、從制度到文化的內化。

（四）反饋修訂是保障

檢驗制度建設效能的唯一標準是制度實踐。制度實踐的過程就是制度分析與評價的過程，更是制度反饋與修訂的過程。制度反饋與修訂需要對制度建設過程做出事實判斷與價值判斷，需要對制度本身的內涵與外延、內涵與外延的適切性、內涵外延與管理服務實踐的匹配度融合度等問題一一做出考量，這種考量是制度建設持續運行久久發力的根本保障。湖南醫藥學院正是以2017年度湖南省現代大學制度建設立項項目建設為契機，以章程實施機制建設為引領，緊咬“雙一流”建設目標，緊扣黨委領導下的校長負責制實施細則，通過“存、廢、改、并、立、釋”，全方位反饋與修訂，系統梳理學校規章制度，逐步理清學校管理服務過程中的各種責權利關系，有效解決現行制度缺失和體制機制障礙等突出問題，著力強化校院兩級管理、學術管理、民主管理、社會參與、師生權益保護、法治工作等各類機制建設，確保學校規章制度的合法性、合理性、有效性、可操作性、適切性、匹配性，形成了健全、規范、統一的湖南醫藥學院特色制度體系。