完善財政轉移支付制度 實現基本公共服務均等化

廖夢醒

摘 要：雖然我國財政轉移支付制度在發展過程中取得良好成績，但其依然存在稅收返還制度和財力均等化目標不匹配、財力性轉移支付構造不科學等問題，嚴重制約基本公共服務均等化的進一步發展。本文首先介紹了完善財政轉移支付制度和基本公共服務均等化之間的聯系，然后針對這些問題展開分析，最后提出有效解決對策。

關鍵詞：財政轉移制度制度 基本公共服務 均等化

引 言

近年來，我國各個區域的基本公共服務差距越來越大，以城鄉間和中、西部的差別為首。拋開國家方針政策和歷史等外部因素的影響，財政轉移支付未良好的展現公正性是限制服務均等化實現的關鍵原因。因此，加大此制度的完善力度，讓公共財政真正的肩負起實現基本公共服務均等化的職責，是當下首要問題。

一、優化財政轉移支付制度是實現基本公共服務的必備條件

基本公共服務均等化，具體是指政府參照社會經濟發展狀況，為廣大群眾供應基礎的，平均的公共服務。因為其是人們在社會上生存發展的主要保障，具備效益滲透性、獲益非排他性以及消費非競爭性等特征。因此，就我國國情而言，個體與市場均不能高效的履行供應職責。從公共經濟學角度出發，當代政府所具有的價值即向社會與大眾供應良好的公共服務，實現基本公共服務均等化不單單是政府的方針職責，道義義務，還是一種法定責任。政府要積極履行此服務所提供的職責，利用財政轉移支付，有效縮小各個區域政府間明顯的財力差距，為人們供應基本平均的、優質的基本公共服務[1]。

現階段，我國財政轉移支付制度是基于上世紀末分稅制發展之上衍生而來的一種帶有過度特性的制度部署，主要體現在以下兩方面：一是以存量不變，調節增量，不斷提升中央宏觀調控水平，創建科學的財政分配體制；二是利用分稅制變革，協調財政創收的增量，改變以往中央財政創收在整體財政創收比例較低的狀態，提升中央稅收創收占比，強化其宏觀調控水平，搭建一個有利于減少區域不平均差距的財政機制，以此促進基本公共服務均等化。

分稅制開始變革后，有助于中央利用財政轉移支付的形式平均區域財力，簡單來講，此制度是平均各個預算參與方收支規模不匹配的預算協調制度。另外，政府利用下發公債和實施剛性稅收的手段，來填補落實基本公共服務時所需的資金，能加快我國中西部共同實現基本公共服務均等化的腳步。

二、財政轉移支付制度中存在的主要問題

上世紀末實施的分稅制變革主要抓兩方面，一方面是提升財政創收在國民生產總值的占比，另一方面則是提升中央財政創收在財政整體創收中的比例，但我國并未明確規定各個政府的支出職責與事權范疇，在缺少穩定的制度根基狀況下，財政轉移制度制度難以順利落實，為推進基本公共服務均等化造成一定影響。另外，此制度本身在設計時就已經和正常軌道相背離，變成區域政府和中央爭奪利益的主要矛盾點。而且轉移支付資金配置、應用進程中過分重視成本投入，忽略資金管理工作，沒有建立切之可行的管控體制。恰恰是因為此制度部署不科學與管控體制的不完善，限制其在實現基本公共服務均等化中的推動性作用。通常表現在以下幾方面：

（一）稅收返還制度和財力均等化目標不匹配

分稅制變革過程中此制度應時而生。當時為確保地方不但能得到理想效益，緩解變革壓力，中央在地方根據基數法計算稅收返還款，在促進變革上發揮了舉足輕重的作用。然而在此種核算形式下，經濟水平高的區域獲得的稅收返還款較多，反之則較少，這不但加劇了由于區域經濟發展水平不同導致的財力配置不平均的問題，并且在轉移支付進程中增加了其財力差距，和均等化目標背道而馳。

（二）財力性轉移支付構造不科學

現在正實施的財力性轉移支付制度主要有普通性轉移支付、調資轉移支付以及原體制補貼等。核算前者支付額是按照各個區域標準財政創收與支付差額進行的。然而因為其未得到區域政府和中央的雙重認同，而且缺少審核區域政府公共服務的評估系統，致使雙方在利益爭奪進程中，為避免地區政府應用資金時的道德風險，縮小尋租空間，中央政府僅能通過減少此種支付在財力性轉移支付中的占比來處理此問題。因為普通性轉移支付制度具備良好的均等化特點，所以減少其在財力性轉移支付中的占比，將大大限制其自身優勢和作用的發揮[2]。

（三）專項轉移支付只關注區域政府的資金配套

中央針對地方落實專項轉移支付時，通常需要區域政府根據一定占比完成資金配套。這致使大量窮困區域因為無法肩負配套資金的重擔，不想去主動搜尋、申請項目來得到中央的幫助和支持，窮困區域得到專項轉移支付的主動性逐漸喪失。反之，財力水平較高的區域不必肩負資金配套這一重擔，因此在搜尋、申請項目上主動能動性非常高。長期下來，專項貼補資金大部分已投入到經濟條件較高的區域而非窮困區域，這便打破了區域間的財力平衡，影響基本公共服務均等化的完善。

（四）轉移支付資金分配缺少合理的評價體制與硬性標準

因為事權和財權區分不夠明確，國內依然沒有制定出合理的普通性轉移支付資金分配標準系統，此種支付額度通常受主要負責人的個體裁量與基數法所影響。但專項轉移支付資金的分配匱乏嚴謹的評估體制，資金分配的公正性與透明性較差。特別是政府財政分級較多，中央政府在檢查項目的過程中，信息不匹配的問題十分嚴峻，讓支付項目審批環節越來越不規范。這便致使轉移支付資金分配存在大量漏洞和問題，阻礙基本公共服務均等化的推進進程。

三、基本公共服務均等化下的財政轉移支付制度建設對策

（一）捋順各級政府之間的財權和事權

捋順政府之間的財權和事權，為促進基本公共服務均等化供應了體制保證，是目前經濟增長必須要關注的重點工作。要想合理劃分其事權和財權，首先要劃分市場和政府，社會和政府之間的供應范疇，區分好政府的職能范疇，讓政府在基本服務的提供過程中不會出現越位狀況，更不會發生缺位問題，根據十九大中的相關要求，完善地方、中央事權和財權相對稱的機制。鑒于基本公共服務的性質，導致市場不能實現高效的供給，要想改變這一現狀，政府必須要義不容辭的肩負起提供職責[3]。

另外，政府可采用剛性的稅收和下發公債等手段，讓提供公共服務的成本獲得途徑得以增加。反之，在帶有競爭性和盈利性的行業之中，市場可以高效的分配資源，政府要漸漸淡出。然而現階段各個政府，特別是區域政府未肩負起身為公共服務主要供給人的職責，依然將經濟增長是為政府首要工作內容，政府職能和財政性能都沒有隨著時代發展而改變，政府財政肩負了大量經濟發展與監管職責，逐漸出現行政開銷超額，資金利用率低等問題。政府人員占用了大額度的行政管理資金，霸占了匱乏的公共資源，損耗了大量政府財力，究其根本實質上是對公共服務的消耗，讓社會需求量較多的公共服務與商品出現供不應求的狀況。現階段，0增長式的行政支出被我國大量專業人士所提倡，迫切渴望在各個部委的配合下降低接待、公車的開銷費用，嚴謹掌控普通性支出，促進區域政府科學把控行政資本。利用縮小此種支出額度，留出財力來提高民生方面的開銷額度。在減少行政開銷確保服務效率的基礎上減少政府運作資金，打造人們信賴的廉價政府。

此外，捋順垂直政府之間在基礎公共服務中的提供責任，為推動公共服務均等化奠定良好基礎。因為此服務具備龐大的外界效應，屬于國家性公共服務，必須要通過中央政府來履行提供的主要職責，實施全面配置，以此杜絕因為地方經濟水平的差異致使基本公共服務傾斜發展。然而，因為我國中部、西部地區性經濟財力差距過于明顯，人們對基本公共服務提出的要求也千差萬別，若集中交給中央政府展開規范化的提供，經濟水平較高的區域會出現供不應求的狀態，反之則會出現資源浪費的情況。因此，一同兼備區域性與國家性雙重特點的基本公共服務，理應讓區域政府負責，之后利用完善的財政轉移支付制度均衡有關區域的財力，以此推動支出質量大大提高，保障基本公共服務滿足人們實際需求[4]。

（二）深化分稅制變革，減少基層政府供給服務的財政負擔

在實施分稅制變革后，大致捋清了各級政府和中央政府間的聯系，然而市、區、縣等級別依然沒有全面落實分稅制，由于財政級別設置較多，導致縣鄉財政壓力劇增，在財稅變革的基礎上開辟出一條帶有我國特色的5級分稅制成為一場空談。若在沒有捋順總體財稅機制的狀況下，僅依賴中央的財政轉移支付僅能舍本遂末而且持續性較差。因此要全面落實分稅制變革，根據3級財政的結構，在遵守有關原則前提下，以去除不必要財政層級的扁平化變革為基礎，建設和市場經濟相匹配的財政機制。通過大量實踐可知，可分別從兩個方面促進財政層級實現扁平化發展，一個是縣管鄉財，一個是省直管縣。

在目前研究省直管縣的變革發展中，將強鎮加權以及加權興縣作為主要變革內容，合理定位鄉、市、縣的職能，下發一些方針政策作為支持保障，增加相應的監管權限，充分激發基層政府的主動性。另外，在縣管鄉財方面，要增加健全的配套設施，延伸財政監管范圍，以此提高其財政水平。

（三）推進財政轉移支付制度的創新

第一，加大最具備平均地方經濟發展水平的普通性轉移支付占比，合理優化專項轉移支付規范，側重協助我國中部和西部處理財力匱乏的問題，推動區域間共同進步。漸漸撤銷稅收返還，以此確保區域政府間財力差別不會過于懸殊，加強公共服務和經濟增長間的聯系[5]。

第二，合理制定水平方向的財政轉移支付制度。身為一種轉移支付方式，其之所以適用的理論根據主要包括財政大局調控、公共商品理論、制衡理論等等。對于世界各個國家廣泛存在地區財政水平與經濟增長速度參差不齊的狀況，不同區域在供給統一的基本公共服務時，企業的成本開銷勢必會有所不同。因此，要想改善窮困區域的財政現狀，必須要得到經濟發達區域對其的財政援助。當下，縱然國內依然沒有誕生標準化的水平財政轉移支付成功案例，卻具備此方面的對口援助，為人們創造了區域政府間展開項目協作、財政支持的平臺和契機，進而讓各個區域間財政水平趨于相同，推動基本公共服務均等化的實現。

（四）改善財政轉移支付構造

一方面，改善財政轉移支付的種類構造，提高均等化補貼占比。要只有增加此過程中運用均等化的投入，才能推動公共服務均等化實現可持續發展。對于普通性支付來講，其是一種具備平均地方財力功能的支付方式。世界上一貫的做法是把其當做區域財政轉移支付的核心方式，在總體支付的占比大約為55%。所以，要減少專項補貼數量，提高普通性轉移支付貼補的比例，把其用來填補財力水平低的貼補漸漸列進普通性轉移支付范圍內，提高占比與均等化效果，讓其變成核心財政轉移支付方式。

另一方面，調節財政轉移支付的區域分配構造，不斷提升地區和高級別間財政轉移支付的公正性。站在層級角度而言，要合理增加縣級人均財政轉移支付額度，降低市的支付額度。這主要是因為在市場體制的影響下，首次配備中社會不同資源會朝著城市核心匯集，讓市級的服務效率和質量優于縣的基本公共服務水準。所以，財政要采用提升市級資源再分配人均財政轉移支付額度的措施，來全面推動各級節本公共服務均等化的良好發展。站在地區角度來講，經濟條件較好的區域自供自給的水平較高，但富人邊際效應要遠遠低于窮人的，所以要適當減少省在經濟水平高的區域財政轉移支付占比，特別是要避免財力性轉移支付，強化對發展力量薄弱、人均支付能力差的貧窮區域的支付效果，積極展現出服務均等化的優勢和作用。同時，財政轉移支付完成后存在經濟條件差的人均支付與財力要超過一般經濟條件區域的問題，在諸多方面上為后者再來不必要的二次不公正分配，所以要逐漸提升這些區域的基本公共服務效率和質量，確保各項工作有序進行。

結 論

綜上所述，通過優化財政轉移支付制度，促進基本公共服務均等化，是時代發展的必然要求。相關人員必須要對此加以重視，從捋順各級政府之間的財權和事權、深化分稅制變革等方面入手，全面提高服務水平，拉近各地貧富差距。

參考文獻：

[1] 白景明，朱長才，葉翠青.建立事權與支出責任相適應財稅制度操作層面研究[J].經濟研究參考，2015（43）：3-91.

[2] 李偉，燕星池.完善財政轉移支付制度 促進基本公共服務均等化[J].經濟縱橫，2014（02）：17-21.

[3] 馬驍，宋媛.反思中國橫向財政轉移支付制度的構建——基于公共選擇和制度變遷的理論與實踐分析[J].中央財經大學學報，2014（05）：18-22.

[4] 張俠，劉小川.完善我國財政轉移支付制度研究——基于公共服務均等化的視角[J].現代管理科學，2015（02）：70-72.

[5] 盛琳.完善地方政府間財政轉移支付制度的思考[J].湖南行政學院學報，2014（01）：15-19.