公共服務廉潔化：政府購買公共體育服務的反思

任彬彬　劉廣勝

摘 要：本文從廉潔的視角，以武漢市科學健身示范城市建設為個案，探討政府購買公共體育服務問題頻出的深層原因，檢視公共體育服務廉潔化對城市廉潔建設的重要意義，發現公共服務供給效率低、質量差與分布不均都是公共服務腐敗的重要表現。最后，通過刻畫公共服務購買各個行為主體的行為關系，從利益相關的視角為公共服務廉潔化建設尋找政策啟示，以期優化公共體育服務供給模式，提高公共體育服務供給效率與質量，推進我國廉潔城市建設。

關鍵詞：公共服務廉潔化 政府 公共服務 廉潔

一、研究問題的提出

近些年來，政府社會治理理念不斷更新，職能不斷轉變，公共服務的供給方式也發生了改變，即要求政府不再是以往的公共物品和服務的生產者，而是成為公共服務的安排者，通過市場化機制進行公共服務購買。與此同時，《中央財政支持社會組織參與社會服務項目公告》與《國務院辦公廳關于政府購買社會服務的指導意見》的出臺，政府購買公共服務由地方政府創新成為國家制度化推廣[1]。

公共體育服務作為公共服務細化的一種，是社會需求多元化、異質化發展的重要特征?！扼w育事業發展“十二五”規劃》做出強化公共體育服務職能，完善全民健身公共服務體系建設的政策規劃。因此，滿足社會公眾日益增長的公共體育服務需求成為當下政府職能轉變的重要目標之一。從技術運用與制度設計的角度考慮，政府通過財政資金，向社會購買公共服務，對社會治理資源進行調配，不僅僅能夠促進了政府職能轉移，更滿足了社會公眾的公共體育服務需求。然而，在實踐中，政府購買公共服務問題頻出。眾多學者紛紛從公共服務供給的視角出發，揭示了公共服務的“內卷化”、“形同質異”、“縱向一體化”現象[2]，卻容易忽視公共服務供給各個行為主體的行為合理性。鑒于此，為揭示政府購買公共服務問題頻發的深層原因，本文從廉潔的視角，以武漢市科學健身示范城市建設為個案，探討政府購買公共體育服務問題頻出的深層原因，刻畫公共服務購買各個行為主體的行為關系，檢視公共體育服務廉潔化對城市廉潔建設的重要意義，從利益相關的視角為公共服務廉潔化建設尋找政策啟示，以期優化公共體育服務供給模式，提高公共體育服務供給效率與質量。

二、公共服務廉潔化：城市廉潔建設之本

廉潔從一定意義上來說象征著一種正義的社會風氣，是一個城市建設必不可少的要素之一。 “廉潔城市”的概念更關注局部，即通過一個個城市項目廉潔的示范效應，以漸進的方式擴大輻射，從而實現全面的反腐[3]。 公共服務作為政府日常運行的必要工作，對城市發展發揮著至關重要的作用。因此，公共服務廉潔化也就構成了廉潔城市建設的基礎。公共服務廉潔化指具有政府與社會組織在履行公共服務供給職能過程中，強化廉潔服務意識與履行廉潔服務承諾，實現公共服務供給的公正與透明[5]。一方面，公共服務廉潔化是廉潔的內涵從體制內向體制內與外共建共享的延伸。從“廉政”到“廉潔”，對黨和政府的反腐敗工作提出更高標準，廉潔從政治向市場、文化與服務等多個領域擴散。另一方面，在國家治理體系與社會治理現代化的時代背景下，公共服務廉潔化對于加快政府職能轉變與服務型政府建設具有重要意義.

三、廉潔視角下的武漢科學健身示范城市建設的問題

2013年，武漢市政府做出打造“科學健身示范城市”，購買社區公共體育服務的政策決定。按照“引入市場機制，政府購買服務、突出公益導向，普惠百姓健身”的模式，通過建立市、區兩級科學健身示范中心——“江城健身E家”，以政府購買公共體育服務的形式，將社區體質監測、健身鍛煉以及運動康復有效結合，形成常態化的融體質監測、宣傳與指導、干預和治療于一體的完整科學健身體系。江城健身E家由武漢市政府與體育局定向委托第三方專業團隊進行運營，對社區居民進行體質檢測、健康風險評估、科學健身指導等服務。

從政策設計和理論應用上來看，武漢市科學建設示范城市的建設不僅僅促進了政府職能的轉變，而且為社會公眾帶來了優質、專業的公共體育服務，滿足社會公共體育服務需求。然而，在實踐中社區居民參與率低，公共服務供給效率不高；公共服務供給質量參差不齊，社區公民公共體育服務滿意度不高。同時，公共體育服務供給單一，器械設施功能發揮不足，大量的資源閑置浪費。突破以往公共體育服務問題研究視角，從公共服務廉潔化的視角出發，不難發現武漢市科學建設示范城市建設的主要問題有以下四點：

（一）服務購買公共理性精神不足

公共理性精神的本質是公共性，目的在于追求社會整個群體的公共利益，其內涵包括政府公共政策與管理的公共性、正當性和合法性；公民對公平正義的追求；社會團體組織對社會公眾利益的維護。公共理性精神的缺乏雖然不構成政府官員的腐敗，但是一定程度上，公共理性精神反映了社會整體的廉潔意識與社會各個行為主體對廉潔行為的關注程度。

武漢市科學健身示范城市的社區選點都是偏離中心城區的遠城區，使得公共體育服務供給覆蓋面小，公共體育服務供給效率不高。這也說明武漢市政府在政策制定的過程中，忽視了城市發展的實際情況與社區居民真實的公共體育服務需求。受傳統“強國家，弱社會”的影響，政府依然主導公共事務，公共政策的制定與施行依然是政府意志的體現。同時，武漢市社會公眾對武漢市科學健身示范城市建設了解并不多，一方面也反映了武漢市政府政策制定缺乏社會聽證，公共理性精神不足。另一方面，也反映出武漢市社會公眾對公共事務弱關注與弱參與，使得公共理性精神與公共文化在政治社會中先天不足，容易誘發政府的不廉潔行為。

（二）公共與私人不分，體制內人員“福利”變形

黨的十八大把黨的作風建設上升為反腐敗的治本之策。中央八項規定提出力戒形式主義、享樂主義、官僚主義與奢靡之風，要將反腐落實到每一件小事，要清理會員卡和嚴禁公款購買月餅與賀年卡等具體事情，努力營造廉潔從政的政治生態，促進社會公平正義。然而，武漢市科學建設示范城市的公共體育服務卻變成了某些體制內人員的變形的“崗位福利”，公共體育服務供給對象區別對待，公共體育服務公私不分。

武漢市科學健身示范城市的亮點是在于它將科學健身、科學檢測與咨詢、宣傳與教育、體育健康管理和信息化形成一體，既可以提供給健身服務，也可以對身體的亞健康狀態進行治療，是對社區居民多元異質的公共體育服務的回應。然而，武漢市科學健身示范城市建設的江城健身E家的體質檢測數據采集的對象主要是體制內的人員，并未對全體社區居民開放。如下表所示，在2014年6月9日至8月20日，檢測30個體制內單位，1300余人進行了體質監測。同時，社區居民進行骨密度、血壓、血脂等檢測是要進行重復收費的。而體制內人員以服務打包的形式，上門為其服務。武漢科學健身示范城市公共體育服務的供給不但沒有滿足社區居民的需求，反而成為了體制內人員的變相“福利”，其本質則是政府的不廉潔行為，是新時期官員腐敗的變形。

（三）職責界限不明，合謀行為嚴重

委托代理理論為政府公共體育服務的購買提供了一個科學的理論基礎。通過政府財政轉移支付的市場化行為，滿足社會公眾多元的公共體育需求，不僅僅促進政府職能轉移，更加提高了公共財政效率和為社會提供高質量的服務。然而，在實踐過程中，由于法律、政策等頂層設計的制度缺失，契約化的合同對雙方指責缺乏清晰的劃分，這會造成服務供給主體的異化、政府購買行為的雇主化、以及公共服務的內卷化現象等問題。由于缺乏清晰的職責界限，公共服務購買又是一個政府主導的非對稱型博弈，公共服務供給主體為了獲得公共服務項目供給資格，會主動對政府進行公關，其結果往往誘發委托方與代理方的合謀現象[6]。這種項目合謀由于涉及經濟利益，往往是官員腐敗的根源所在。

在武漢市科學健身示范城市建設中，雙方契約合同規定了代理方不僅僅要提供基本的公共體育服務，還要完成武漢市社區居民體質檢測數據的采集。服務供給方由于重復收費導致體質檢測收集數據有限，往往基層檢測人員會通過幫助代理方需找企事業單位的方式，幫助代理方完成合同任務。同時，代理方要向基層檢測人員提供“協助費”。這種未完成合同指標的“合謀”行為，不僅僅導致公共體育服務供給質量的下降，往往成為政府官員腐敗的高發之地。公共體育服務供給成為政府官員與市場企業賺取私人利益的工具。

政府監管缺位，管理體系混亂

政府購買體育公共服務在我國開展時間不長，仍處于“摸著石頭過河”的階段。當前，政府購買公共體育服務項目內容、定價標準以及考核指標等諸多方面，缺乏統一的標準。同時，相關法律法規的缺失使得政府購買公共體育服務缺乏監管法律依據。政府監管的缺位往往會使得公共體育服務供給效率與質量下降，最終導致公共服務廉潔化程度不高。

在武漢市科學健身示范城市的建設中，由于后期缺乏政府的監管，江城健身E家也暴露出身體指標檢測器械使用不規范、一對一健身指導不負責、器械隨意擺放的管理問題。同時，缺乏相應的制度保障，使武漢市科學健身體系下的參與主體利益得不到有效保障，也造成了江城健身E家的后期積極性不高。多重收費現象也導致公共服務廉潔化程度降低，公眾對公共體育服務供給的滿意度下降。

四、利益相關視角下的公共服務廉潔化推進措施

公共服務廉潔化涉及到社會多個行動主體，擁有著強大的社會輻射效應，最終推動著城市的廉潔化過程?；诖耍恼逻\用利益相關理論，分析公共服務供給過程中的各個利益相關者對于公共服務廉潔化程度提高的行為策略，從多主體的角度尋找全面提高公共服務廉潔化的路徑，推動廉潔城市建設。

利益相關者理論最早是由米切爾和伍德提出，運用于企業管理研究。利益相關者是指對組織目標實現具有影響作用或被組織作用影響的人。實踐證明，利益是所有社會個體及組織的聯結點，一切社會關系都離不開利益[7]。因而，利益相關者理論廣泛應用于社會經濟系統分析，為政府公共服務廉潔化建設提供一個科學全面的分析框架。

政府購買公共體育服務過程中的利益相關者主要可以劃分為政府、企業與社會組織、社會公眾。政府是購買公共體育服務的購買主體。企業與社會組織是政府購買公共體育服務項目的承接者。社會公眾是公共體育服務的消費者，是購買服務最直接的利益主體。基于政府購買公共體育服務的三個利益相關者的行為，促進公共服務廉潔化建設可以得到以下路徑。

公共服務提供者——以自我審查為主

政府作為公共服務的提供者，是公共服務廉潔化建設的開端。由于政府購買公共服務是一種自上而下的資源分配機制，政府在整個過程中占據著主導地位。因此，公共服務廉潔化建設的關鍵在于政府的自我審查。這要求政府要強化自身廉潔意識，端正公共服務供給動機；加強購買制度的規范，放著基層官員的官商“合謀”想象。

強化政府廉潔意識，端正公共服務動機

廉潔意識是公共服務廉潔化的保證。政府部門只有端正動機，才能最大限度地控制腐敗，能做到廉潔、公正、透明地為社會提供公共服務，才會在公眾心目中樹立起廉潔高效的良好形象，提高城市的廉潔度。要強調公共服務供給對政府官員的重要性，也要建立相應的機制來挖掘、培育公務人員公共服務動機，從信念、價值觀和人格上形成拒絕腐敗的抗體；要把公務員的物質和精神欲求引向合理的、高尚的方面，而不是在 “經濟人”假設的理論下，一味強調外在的法治和監督，從而端正政府公共服務供給的動機，促進公共服務廉潔化建設[8]。

加強政府購買制度規范，防止官商“合謀”

當前，政府在購買公共服務的過程中，相關的配套政策制度規范的建設相對滯后于公共服務需求與當地政府實際的發展狀況。這使得政府在公共服務項目打包、發包的過程中，所采取的行為策略缺乏制度規范與監管。缺乏制度監管就會給官商“合謀”的發生制造條件。政府要完善相關政策法規，加強“頂層設計”，明確基本原則，規范購買方式、范圍以及程序，建立購買服務的資金來源、監督評估制度等。為政府購買公共服務中購買主體、購買方、居民提供制度保障；為公共服務廉潔化建設提供制度基礎。

公共服務生產者——合法合理，履行社會責任

企業與社會組織作為公共服務項目的承接者，是公共服務的生產者。從廣義的廉潔的角度來看，公共服務的生產者對公共服務的供給質量與供給效率的降低也是公共廉潔化降低的表現。因此，公共服務的生產者要嚴格按照契約合同，履行公共服務供給的市場職責。同時，做社會組成部分，企業與社會組織有責任對社會負責，保證公共服務的公共性與社會性。

增強市場契約意識，自覺履行職責

契約合同規定了公共服務生產者的市場職責。從委托代理的角度來看，公共服務生產者作為代理方，在信息不對稱的情況下容易發生道德風險的問題。當前，我國政府購買公共服務廉潔化程度低的主要原因，正是因為公共生產者作為代理方沒能履行契約職責，損毀公共利益。因此，加強公共服務供給者的市場契約意識，自覺履行職責，促進公共服務供給廉潔化

建設。

接受公眾監督，履行社會責任

作為公共服務生產者的企業與社會組織作為社會的組成部分，必然覺有對社會的責任。社會責任要求公共服務生產者要自覺接受社會公眾的監督，在法律的范圍內，滿足社會公眾的需求，實現組織的社會價值。公共服務腐敗問題揭示了公共服務生產者的社會性的消解，是對社會不履責的表現?；诖耍卜樟疂嵒蠊卜丈a者能夠積極履行社會職責，接受公眾監督，實現組織的公共性。

公共服務使用者——維護切身利益

社會公眾作為公共服務的使用者，要清醒認識到公共服務供需不匹配、公共服務不公平背后的廉潔問題。不僅僅要清醒的認識到官員的貪污受賄是腐敗，公共服務質量與供給效率低下也式廉潔問題。同時，要有主人翁精神，要積極參與政治生活維護自身權益，促進公共服務廉潔化建設，打造連接城市。

改變腐敗印象，清醒認識公共服務廉潔

一直以來，我國社會公眾對于腐敗的印象往往是官員貪污與以權謀私，卻往往忽視了一項政策與制度的效果差，不公平也是腐敗的一種。公共服務供給對象的區別對待與配置不均更是一種腐敗，而這種腐敗更容易誘發社會的不公平，成為體制內人員的變向福利。因此，社會公眾要改變對腐敗的以往認知，清醒的認識到公共服務廉潔化建設是指防止公共服務配置不均、供給效率差、供給質量不高等現象。

2、主動參與政治生活關注，加強公眾監督

當前，我國公共服務供給的過程中，社會公眾參與度低，回應小，也是導致公共服務腐敗的關鍵。事實上，公共服務領域的腐敗問題涉及面廣，影響大，公眾作為公共體育服務使用者最有發言權。發揮公眾對公共服務領域腐敗行為的監督作用。公眾監督應該包括信訪舉報，通過媒體與網絡，進行揭發檢舉。尤其值得一提的是，當前網絡監督已經成為公眾監督公共權力的一個重要手段，很多腐敗行為就是通過網絡媒體揭露出來的，而且這其中絕大部分也受到了相關部門的嚴肅查處，在震懾腐敗方面發揮了重要的作用。

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作者簡介：任彬彬（1993-），男，湖南大學法學院公共管理系碩士研究生，研究方向為政社關系與社會（組織）治理；

劉廣勝（1992-），男，武漢體育學院碩士研究生，研究方向為公共體育服務與體育社會組織治理。