總體城市設計的意義及景觀管理策略探討*

張 松 ZHANG Song

近年來，城市設計正成為業界、學界和政界熱議的話題。當然，所謂學界主要還是集中在建筑學、城鄉規劃學等相關學科領域。今天，在國家要求“進一步加強城市規劃建設管理工作”，并通過“提高城市設計水平”、“加強建筑設計管理”、“保護歷史文化風貌”等手段來塑造城市特色風貌、營造城市宜居環境之后，如何全面提升城市環境品質，尤其是在國家城鄉規劃行政體制改革正在進行的關鍵時刻，城市設計管理再次成為眾人矚目的大事。

城市越建越大、建筑越長越高，但城市似乎越來越不“美好”。通過城市設計是否能夠解決城市特色和城市景觀風貌的問題呢？這需要切實加強城市設計的理論研究并有序地開展設計實踐探索。城市設計與其他藝術設計最大的不同就在于它必須面對真實的生活環境，好的城市設計需要考慮滿足居民的生活需求、安全需求，以及歸屬感和幸福感。本文圍繞城市設計的意義和作用，特別是總體城市設計的目標和任務展開分析探討，并結合日本東京都景觀政策、景觀規劃和城市設計管理的實踐案例與我國城市設計管理實際狀況，就如何建立和完善城市設計與景觀管理的制度機制進行粗淺論述。

1 城市設計的意義及作用

1956年在美國哈佛大學設計研究生院召開的城市設計會議，是現代城市設計誕生的標志性事件。與會前輩認為：20世紀中葉的知識體系分割了“建造的藝術性”和“規劃的系統性”，而“城市設計”作為規劃體系的組成部分，是一個特殊階段，“是城市規劃中最具創造性”的階段[1]。

在1956年的城市設計會議上，哈佛大學何塞?路易?塞特（José Luis Sert）指出：“城市設計的核心是人，而這并非限定于某些人，而是未來所有的市民，還要與市民一起來創造。”參加過這次會議的日本建筑家槙文彥提出，“以哈佛為起點，重視每一座建筑和城市之間聯系的城市設計思想被不斷普及和接受。另一方面，現代主義建筑被不斷接受時，城市會變成怎樣呢？”[2]。

1980年代，現代城市設計思潮再次傳入中國。這其中，美國城市設計大師喬納森?巴奈特（Jonathan Barnett）在《作為公共政策的城市設計》一書提出的有關城市設計的名言尤其為我們所熟悉，諸如，“城市設計是一個實際問題（City design is a real-life problem）”；“設計城市而不是設計建筑（Designing cities without designing buildings）”；“一個良好的城市設計絕非是設計者筆下浪漫花哨的圖表與模型，而是一連串的都市行政過程”，等等。

C. 亞歷山大等美國建筑學者基于長年的研究探索，發現“那些古老而美麗的城鎮，過去和現在都具有明確結構特征，它們按照自身的整體法則發展起來”[3]。事實上，二次大戰結束后，被稱為城市設計的領域，在很大程度上就是對于建筑——特別是現代建筑——目光短淺地關注單體建筑物和景觀建筑而缺乏充分處理那種問題的能力的一種回應。盡管城市設計既關注功能也關注美學，但是，這個領域在最近幾十年的發展，很可能主要應歸于對這樣一個事實的正確評價：建筑的審美對象不應該是單體建筑物，而應該是整個街景或景觀[4]。

今天，在城市設計之外更廣泛的設計領域，設計理論家們的共識是：設計師不再是物的而是“環境”的創造者。設計任務是重新構思包圍著人們的各種“外殼”，使人們從其在世界中所處位置獲得盡可能的滿意，以及得到特定品質的生活的可能性不會越來越遙遠”[5]。而在城市設計方面，創建城市整體性的任務只能作為一個過程來處理，它不能單獨靠設計來解決。只有當城市成形的過程發生根本性變化時，整體性的問題才能得以解決[3]。

圖1 青浦新城總體城市設計框架圖

2 總體城市設計的目標與任務

在國內近年來的大量城市設計實踐案例中，總體城市設計成為其中的重要板塊。通過總體城市設計，可以明確城市的環境形象定位，挖掘城市的歷史文化內涵，突顯城市的景觀風貌特色。

筆者曾結合自己參與的數項總體城市設計項目，提出對總體城市設計的基本認識：總體城市設計應當充分考慮城市景觀環境的結構狀況、形態格局、歷史特征和文脈關系，通過對城市的環境特征的評估，確定城市公共空間的控制和引導要點，重點維持良好的風貌特色和自然景觀，努力塑造形成具有時代精神的城市空間形象[6]。

總體城市設計，應確定城市景觀的空間結構關系并加強規劃控制和設計引導，針對重點地區和重要節點，以及景觀構成要素規定，可以通過設計導則、圖則的形式明確設計引導和景觀管理的具體規定。設計導則、圖則，可以作為具有可操作性的城市景觀控制引導規范。

總體城市設計應當確定城鎮風貌總體控制的重點地區和控制導則，對城區主要街道、河道等重要的通道景觀進行控制引導，提出規劃實施運作機制的相關建議，并將設計導則等落實到規劃建設管理過程中。對江南地區城鎮而言，可以從河網水系、綠地景觀、開放空間、建筑高度、建筑風格、城市色彩、城市雕塑、廣告標識、環境設施等方面進行城市總體設計研究（圖1）。

一般情況下，總體城市設計可以分為兩大類別。一類主要針對新城區，在城市總體規劃編制之前或與城市總體規劃編制工作同步開展。總體城市設計可以基于地形地貌等自然環境狀況、歷史文脈關系，以及塑造空間形象的總體構想，可以適當超脫具體的功能布局、用地規模等實際問題，制定出宏觀層面的形態設計方案。然后，將總體城市設計成果和主要方案構想，在城市總體規劃的形態布局、路網規劃和空間劃分中充分考慮并吸取其中符合整體發展設想的內容，在總體規劃中予以進一步落實深化和細化。

另一類總體城市設計多針對建成區展開，通常會以已有的城市總體規劃布局為基礎，根據城市各片區的環境特征和特色要素，塑造不同片區的環境空間特色。同時制定有助于城市景觀風貌規劃管理的城市設計導則，包括街道、河道、重要城市地區的設計管理指南文件等。毫無疑問，在以存量規劃為主要取向的今天，所謂總體城市設計應當多為這一類型。這類總體城市設計，實際上就是包含城市景觀（城市風貌）管理政策工具和設計指引文件在內的城市景觀規劃。

圖2 東京都行政區劃分圖

3 作為管理工具的景觀政策：東京案例

3.1 東京都景觀行政的歷程

東京都的行政轄區規模不大，土地面積2 123 km2，其中：建設用地占31.4%、道路占11.5%、公園綠地占4.1%、水面占2.3%、農田占4.0%、森林占36.9%、荒野占4.6%、未利用地占1.8%、其他為3.4%。東京都總人口1 375.40萬人，其中區部（市區）23個特別區總面積627.57 km2，人口947.90萬人，中心區人口密度為1.51萬人/km2①東京都相關最新數據和資料來自東京都政府官網http://www.metro.tokyo.jp/，由筆者翻譯編輯（下同，不再重復標注）。（圖2-圖3）。

圖4 東京都《都市美指引》封面

圖5 “城市景觀日”紀念研討會資料冊封面

東京都是日本國的首都，是日本重要的政治、經濟、文化中心，是國家“都道府縣”行政區劃中唯一的“都”（特別市）。在高速經濟發展之后，特別是泡沫經濟破滅以來，東京都在日本較早地開展了城市景觀規劃工作。

平成元年（1989年），東京都生活文化局曾制定《都市美指引》（Guide Line），該指引的目的是為了實現“讓東京成為美麗而有魅力的城市”這一目標。通過對城市的地域特性、城市文脈的分析，針對東京的城市景觀結構，形成美麗城市的重要地區、主要景觀要素等做了指引性規定（圖4）。1990年，當時的日本建設省②相當于我國的住建部，現在已合并為國土交通省。設立“城市景觀日”，確定每年的10月4日為“城市景觀日”。這是推動美麗城市景觀創造面向大眾開展的具有啟蒙意義的活動。第一次“城市景觀日”紀念研討會，迎來眾多知名城市規劃師、建筑師和高級別技術官僚等人士出席（圖5）。

2004年，日本通過了《景觀法》，修訂了實施景觀法的相關法律。《景觀法》的基本理念是：良好的景觀是國民的共同資產，由地域的自然、歷史和文化和人們的生活、經濟活動等協調互動而形成，與地域的固有特性密切相關，并有利于地域的活性化發展。因此，對于景觀不僅僅是保護，還需要新的創造。

《景觀法》明確規定了國家和地方政府維護和塑造各類景觀的職責，地方政府可以依據《景觀法》制訂景觀條例和景觀規劃，劃定景觀地區限制相關建設行為，并有權對確定的重要景觀建筑的外觀實施必要的管控（圖6-圖7）。

事實上，早在1994年東京都就制定了《東京都城市景觀總體規劃》，1997年制定了《東京都景觀條例》及實施細則。在國家《景觀法》施行后開始制定新的《東京都景觀規劃》，2006年11月，規劃方案公開聽取市民意見。2008年以來，《東京都景觀規劃》已經過數次修訂，2018年8月，再次修訂后的《東京都景觀規劃》已正式施行（表1）。

表1 東京都景觀行政歷程一覽表

3.2 東京都景觀規劃要點及特色

《東京都景觀規劃》是伴隨《景觀法》施行，以及東京都景觀審議會咨詢決議而制定的，以《城市規劃法》和《建筑基準法》為基本準則，靈活運用《戶外廣告條例》等地方條例而施行的具體策略和措施。其目的是通過與市民、企事業機構等的合作、協同努力，形成具有首都風范的美麗景觀。

景觀規劃基本理念為：與市民、企事業機構等的合作形成與首都相稱的景觀；通過活躍的交流和新產業的創造促進東京更好的發展；通過歷史文化傳承和新的魅力創造，提升東京的價值。

圖6 東京千代田區重要景觀建筑銘牌

圖7 東京街道上的傳統特色店面

圖8 東京景觀規劃結構圖

景觀規劃主要內容由東京的景觀形成、運用《景觀法》的新機制、與城市規劃相關聯的景觀策略等部分組成。確定了京都景觀形成的3大目標：（1）自然的復蘇，（2）歷史與文化的傳承，（3）促進多樣性魅力的發展。東京景觀形成的基本方針包括：劃定8類景觀分區，確定11條景觀基本軸，以及景觀節點和場所，重點針對大規模開發項目、歷史性建筑和公共設施開展景觀管控和引導（圖8）。

圖9 隅田川景觀基本軸分區索引圖

圖10 皇居周邊地區景觀分區引導圖

《東京都景觀規劃》既注重總體景觀結構的全局性把控，與以往的規劃相銜接，同時對城市景觀結構性要素、重要景觀軸、重點地區和景觀節點等有更加精細的引導指引，如皇居周邊地區、東京車站地區、臨海地區等。對歷史性景觀，登錄保護建筑、景觀建筑，古典園林周邊地區等制定了專項管控圖則（圖9-圖10）。在空間上，《東京都景觀規劃》雖然涵蓋全部行政區范圍，但各區、市、町可以自主編制符合地方特性的地方景觀規劃，并有效地推進實施。

圖11 東京的主要河道景觀（二分玉川地區）

圖12 東京整治后的濱水河道景觀

圖13 東京主要交通道路景觀

圖14 東京整治后的街道景觀

3.3 景觀管理實踐的成效及動態

需要說明的是，東京都有城市發展總體規劃、國土形成規劃，以及文化發展規劃等不同類別的規劃和政策指南，還有大量的地方性法規來確保相關規劃的實施和管理。而且，東京都城市形態最大的特點就在于拼貼性，城市景觀最有魅力之處就在其多樣性。因此，各區圍繞自身的環境特性和文化底蘊開展富有特色的城市設計實踐和環境品質提升，前面介紹的相關景觀政策和景觀規劃在各區也有不同程度和方式的開展，并取得了塑造景觀和提升品質的良好實效（圖11-圖14）。

近年來，東京都以2020東京奧林匹克運動會為契機，又制定了一些新的規劃。如2015年制定的《“東京文化資源區”構想》，是面向2020年劃定的文化產業發展重點地區。這個地區集中分布著眾多江戶時期的歷史遺存，具備文化資源活用和再創造方面的條件。通過設立“東京文化資源區”以實現歷史文化資源的保護與活化利用，在2020年奧運會期間可以舉辦各種各樣的文化活動，促進地域文化的國際交流與傳播。

2016年制定的《營造市民優先的新東京——東京面向2020年行動規劃》，確立了2020年要實現的3大目標。（1）安全城市：更安全、更安心、更精神的首都；（2）多樣性城市：誰都能生活其中、自由自在的城市；（3）智慧城市：向世界開放的環境先進城市，國際金融?經濟城市。借助2020東京奧林匹克運動會，希望實現傳承和傳播東京優美的自然環境和獨具特色的傳統文化的長遠目標。

4 小結: 比較與借鑒

（1）早在1973年和1974年，上海就與日本橫濱、大阪結為友好城市，但僅從城市結構和形態上看，上海與東京卻有更多的相似性。“上海2035”城市總體規劃確定了“建設卓越的全球城市”的未來發展目標，著力打造建設令人向往的創新之城、人文之城和生態之城。在對標的全球城市案例中就有紐約、倫敦、巴黎和東京。因此，了解和學習借鑒東京城市設計的實務經驗很有必要。東京都通過依法推進景觀管理政策和規劃機制來實施景觀資源管理與環境品質提升，并不是以設計效果圖紙為主的理想愿景展示或設計理念表達。

正如日本東京大學教授、著名城市設計家西村幸夫在“城市設計思潮備忘錄”一文中指出：除開極少數的例外，作為實務的城市設計，像在白色畫布上作畫一樣隨意地進行是不可能的。如何評價現存的空間結構與城市歷史，必須作為城市設計的第一步。而且，只有尋找與現存城市空間的文脈關系，新的城市設計才會產生作用。從這一層意義上講，城市設計可以成為好的社會設計的手段[7]。

（2）總體城市設計應當高度關注地方的自然環境特色、歷史文化積淀和空間—形態資源優勢。而且，還需要發現和關注城市各地區的特性和差異，制定相應的景觀規劃和景觀管理策略。總體城市設計需要在總體層面解決城市特色和景觀的結構性問題，對城市的自然景觀、文化景觀、日常生活等有形和無形的景觀資源、環境要素均應給予必要的維護與管理。

歷史景觀特征是人類與其所在環境長時間相互作用的結果，它也是歷史變化過程的結果。文化和歷史過程的時間維度是理解景觀并對其變化進行管理的關鍵所在。城市的平面形態往往決定著它的空間形式，它代表著一個城市的成長與演變，也代表著該城市的地理與空間特色，每一個歷史悠久的城市都會顯示出它的獨特性格。這種性格特征是城市在竭力使自身與其所處的世界相適應時的一種特殊表現方式，反映城市與環境之間的關系，是一個社會概念；同時又是城市對所處環境進行探索的品性與本質，是一種精神狀態。

近年來，浙江省以及青島、威海等城市已制定施行城市景觀風貌保護管理方面的地方性條例。上海在歷史風貌保護方面較早制定了保護條例，但在城市設計管理、城市景觀形成與維護管理等方面還沒有地方性條例，不利于適應不同地區的環境空間特性，鼓勵各方力量有序參與城市精細化管理工作。如何從歷史風貌保護轉向更加全面的城市景觀管理，需要在城市設計實踐中嘗試和探索[8]。

（3）城市設計應發揮其公共政策的作用，才能有助于塑造可持續的城市形態和高品質的公共空間。因此，城市景觀的形成和維護需要通過立法建立起有效的良性機制。2017年6月1日開始施行的《城市設計管理辦法》，對城市設計有如下的表述，“城市設計是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段，貫穿于城市規劃建設管理全過程。通過城市設計，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局、協調城市景觀風貌，體現地域特征、民族特色和時代風貌”（第三條）。據此可見，人們期待的城市設計，其目標依然宏大，任務相當寬泛。“貫穿于城市規劃建設管理全過程”的理念，實際上很難讓城市設計作為景觀（城市風貌）管理的工具上發揮實際作用。城市設計的核心領域在于城市空間的塑造和城市空間質量的提升；可持續的城市環境形態和有個性的高品質公共空間，依賴于城市景觀管理政策工具的塑造和維護。

最后，需要指出的是如果“不是將設計僅作為造物的過程，而是將設計理解為一種持續的、非工具性的理性過程，一種創造性的行為，任何人，設計師和非設計師同樣可能參與這個過程”[5]。那么，專業的城市設計師如何能夠發揮好作用，可能需要更多的努力，既不應該高高在上，也不應放棄技術操守，在利益攸關者（stakeholder）之間的協調能力，是需要在設計實踐中不斷培養的另一個方面。