智慧城市建設的參與式治理模式研究

崔慶宏，武丹丹，劉 瀟

（1.青島理工大學 管理工程學院；2.青島騰遠設計事務所有限公司）

1 引言

隨著智慧城市建設與研究的不斷推進，對城市軟實力的研究得到了越來越多的關注，尤其是參與式治理，為智慧城市的規劃與建設帶來了新的變化。盡管智慧城市建設越來越強調參與式治理的重要地位，并注重其對城市經濟可持續發展的推動作用，但是人們并未對其具體模式做出進一步的研究。基于參與式治理模式在智慧城市建設中的重要作用，智慧城市的建設有助于城市治理能力的提升，本文著重對智慧城市建設的參與式治理模式展開研究，以期豐富智慧城市建設的理論研究并服務于具體的建設實踐活動。

2 智慧城市建設過程與參與主體

智慧城市是城市發展的新模式，它以對自然資源進行精細管理的方式，通過參與式治理對人力資本、社會資本、傳統運輸與現代通信基礎設施進行投資，以促進經濟的可持續增長，實現高質量的城市生活[1]。智慧城市建設不僅局限于信息技術的應用，還強調使用網絡基礎設施以提高效率，確保社會、文化與經濟的城市多維度發展，并將社會發展的可持續性作為其主要的戰略組成部分。

2.1 建設過程

正如尚未被人們普遍認可的關于智慧城市的統一定義，對其建設過程的劃分亦未達成統一共識。國內學者大致將其劃分為兩類：一類是相對廣義的劃分，例如，王世偉[2]將其分為三個階段：前智慧城市建設階段、初級階段和高級階段；另一類是相對狹義的劃分，例如，有學者從不同生命周期階段的視角出發，將其劃分為規劃設計、開發建設及運營維護三個階段[3]。本文借鑒基于全壽命周期理論的劃分方法，并將研究聚焦在規劃設計與開發實施兩個階段。

2.2 參與主體

目前，對參與主體的研究主要可以分為兩類：第一類強調對主體類型的劃分，其又可以細化為兩種，一種是傳統意義上的三維螺旋結構，即從公共部門、大學和企業三個參與主體出發，構建的有關智慧城市建設的螺旋模型，另一種是注重公眾參與的改進三維螺旋結構，即在文化和社會資本的授權下，重構民間團體與傳統模型（政府—大學—企業）間的新型關系，例如，劉剛等[4]將參與主體劃分為管理者（政府、其他公共服務組織或單位）、實施者（相關單位、企業和個人等）和使用者（社會集體與個人用戶）；第二類強調多元主體的共同參與和合作，并強調智慧城市建設的成功很大程度上取決于大學、企業、政府以及市民間的相互協作，例如，席廣亮與甄峰[5]突出智慧城市規劃中政府、社會、市場等多元主體的協作，并強調應進一步提高公眾參與程度。本文結合我國智慧城市建設的背景，將政府、企業、公眾及研究機構視為智慧城市建設的主要參與主體。

表1 參與式治理的主要特征

3 參與式治理

參與式治理是指與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、資源分配和合作治理的過程[6]，它是治理理論、參與式民主以及協商民主理論的有機結合，強調治理過程中的公眾參與、公眾參與過程中的權力分享以及政府與公眾的互動合作，注重自上而下的賦權與自下而上的參與，從而在政府與公眾、社會組織的良性互動中推進城市與社會管理創新。參與式治理的主要特征如表1所示。

4 智慧城市建設的參與式治理模式

4.1 參與式規劃

在智慧城市規劃設計的參與式協同上，多采用政府主導、多方參與的方式，政府角色開始由決策制定者與發布者轉為決策服務與平臺的提供者，公眾廣泛參與的參與式規劃成為智慧城市規劃設計的重要方法與內容。參與式規劃是一個多方參與和相互作用的過程，在此過程中，各利益相關者彼此間共同影響，共享并共同控制開發計劃、決策及相應的資源。參與式規劃與自上而下的層級式規劃相比，更加注重不同利益相關者合作式地參與到智慧城市的規劃設計中來，各參與主體共同致力于界定問題邊界與關鍵要點，充分發揮各自的優勢，以制定出得到普遍認可且具有可實施性的解決方案，從而通過決策制定進行充分的交互以達到一種平衡。

4.2 建設模式

智慧城市建設面臨如何通過伙伴關系、聯盟的形成和管理將不同參與方的創新性整合起來的挑戰。處于開發實施階段的智慧城市建設模式主要涉及PPP模式與注重公眾參與的PPP模式。例如，舊金山有超過50%的智慧城市服務由不同類型的PPP模式提供，其太陽能和風能地圖由政府部門擁有，它們基于“開發—占有—運行”模式被設計出來并與政府開放數據相結合，其他由公共機構擁有的服務通過“開發—移交—運營”模式把公私合作伙伴關系中的其他參與方聯系起來。PPP模式包含的類型很多，各有優缺點及適用范圍，如何根據智慧城市建設項目的自身特點進行選擇是關鍵。

PPP模式則更加強調公眾參與的重要作用，這是因為公眾參與可以吸引利益相關及需求相關的人群參與到決策制定的過程中來，使決策更好地滿足相應人群的訴求和需要，同時，公眾參與通過信息交流可以使權利與利益得到平衡和再分配，增加公眾參與智慧城市建設的渠道以及政策制定與發布的透明度，并在具體實施上得到公眾的支持。該模式至少涉及四個方面的內容：

①公眾參與決策制定及參與式治理，旨在提高公共管理的有效程度，增加政策制定與實施的透明度；

②公眾參與式設計、研發，體驗公共服務并幫助實現其預商業化，進而提高服務需求滿足的契合度；

③公眾通過隨身攜帶的移動智能傳感器設備，為改進城市公共服務與生活質量提供數據支持；

④公眾之間通過信息、技能及知識的共享可以更好地分享城市生活經驗，更好地解決城市生活面臨的問題。

5 結論

本文在對智慧城市建設過程進行解構以及對參與主體類型進行劃分的基礎上，進一步梳理了參與式治理的基礎理論、基本概念及特征，并將研究重點聚焦于規劃設計與開發實施兩個階段。其中，參與式規劃是各參與主體從不同的視角進行問題界定、方案提出以及產生新創意的過程，它需要各參與主體通過相互學習，共同制定最優解決方案及配套政策，以保證規劃設計的科學性與可行性；它需要充分授權，吸納各方的意見與建議，體現其開放性與包容性；通過構建不同利益相關者間的伙伴關系以形成合力，從而通過集體學習、分析及制定政策更好地進行智慧城市的規劃設計，并更加注重規劃設計的過程而非結果。開發實施階段強調智慧城市建設的PPP模式，它更注重公眾參與的重要作用，通過公眾參與增加政策制定與發布的透明度，并在具體實施上獲得支持。通過吸引利益及需求相關的公眾參與可以使建設結果更好地滿足相應的訴求和需要。公眾參與通過信息交流可以使權利與利益得到平衡和再分配，從而增加參與智慧城市建設的渠道。