淺談內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護(hù)

龐善民

摘要：本文通過對內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地現(xiàn)狀進(jìn)行綜合評價(jià)，分析自治區(qū)在耕地保護(hù)方面存在問題，結(jié)合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和《國家國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度”，對內(nèi)蒙古新時期耕地保護(hù)提出意見和建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古耕地現(xiàn)狀；面臨形勢；保護(hù)措施

引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中對耕地保護(hù)提出了要求：耕地保護(hù)制度要嚴(yán)格實(shí)施，按照“耕地總量和建設(shè)用地總量要嚴(yán)格控制、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積嚴(yán)格約束、城市存量建設(shè)用地積極盤活”的原則，對現(xiàn)有土地管理制度加大創(chuàng)新力度，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，不斷提高土地利用率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求”。《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》指出“必須加強(qiáng)耕地保護(hù)意識，加大耕地保護(hù)的制度創(chuàng)新，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線，對已劃定永久基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)，加大土地整治力度，搞好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”。

新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)，工業(yè)化程度不斷加強(qiáng)，我國耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境面臨巨大的挑戰(zhàn)。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，中共中央、國務(wù)院先后出臺《生態(tài)文明體制改革總體方案》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》等文件，明確提出“完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，對耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行了總體布局，實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，建立節(jié)約集約用地激勵和約束機(jī)制，對現(xiàn)有補(bǔ)充耕地實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)籌，升級和完善占補(bǔ)平衡政策，解決耕地后備資源存量區(qū)域失衡，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和土地可持續(xù)利用與發(fā)展的重要政策布局”。

內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地面積超過一億畝，人均耕地面積7.16畝。在當(dāng)前內(nèi)蒙古耕地資源質(zhì)量總體不高和較差的生態(tài)安全環(huán)境的背景下如何合理利用與保護(hù)自治區(qū)耕地資源，既保證城鎮(zhèn)建設(shè)又能合理利用耕地，顯得尤為重要。

1.內(nèi)蒙古耕地保護(hù)情況概述與面臨形勢

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國北部內(nèi)陸，大部分處在干旱半干旱地區(qū)，氣候類型主要為溫帶大陸性氣候，氣候比較干旱、大風(fēng)天數(shù)、沙塵天數(shù)較多。因地形地貌、氣候、脆弱的生態(tài)環(huán)境等方面的自然環(huán)境特點(diǎn)決定自治區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地主要分布在平原丘陵及河流兩岸灘地上，從東到西分布比較多且集中的地區(qū)有：大興安嶺嶺東嶺南丘陵平原區(qū)、西遼河流域丘陵平原區(qū)、陰山丘陵區(qū)、土默川平原區(qū)、河套平原區(qū)及鄂爾多斯東部丘陵區(qū)；質(zhì)量較低耕地集中分布在大興安嶺南段山地、老哈河一教來河中上游丘陵臺地、陰山南北丘陵臺地、準(zhǔn)格爾一和林格爾黃土丘陵及鄂爾多斯高原區(qū)，主要為無灌溉條件的旱耕地及坡耕地；另外還存在部分地段的零星耕地。由于大部分耕地質(zhì)量較低、氣候復(fù)雜多樣、災(zāi)害時常發(fā)生等因素的影響都對耕地保有量和耕地質(zhì)量、生態(tài)安全的穩(wěn)定性產(chǎn)生威脅，而且自治區(qū)少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)生活習(xí)慣、耕作方式等人文因素變化也影響著耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)、城市規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，大片土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，尤其需要占用大量耕地；同時生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求不斷加大退耕還林還草的力度，保護(hù)生態(tài)，綠色用地建設(shè)也將占用耕地；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速調(diào)整，耕地用途轉(zhuǎn)為他用，耕地保護(hù)充滿不確定性。基于自治區(qū)的基本區(qū)情，今后對耕地保護(hù)力度越來越大。

2.內(nèi)蒙古新形勢下耕地保護(hù)的措施

2.1嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地

自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展應(yīng)正確處理城市城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地質(zhì)量、生態(tài)、數(shù)量保護(hù)的關(guān)系，對新增建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)提前做好項(xiàng)目落地選址，做好建設(shè)項(xiàng)目綜合評價(jià)，嚴(yán)格落實(shí)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的政策，加強(qiáng)指標(biāo)控制。對現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)低效用地、閑置土地的利用率穩(wěn)步提高；同時積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村農(nóng)村宅基地向中心村或聚居點(diǎn)集中，對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地應(yīng)該加強(qiáng)數(shù)量管控、實(shí)施推行宅基地退出政策，節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)用來建設(shè)，減少占用耕地面積。加強(qiáng)城鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)用地和其他用途用地規(guī)劃管控，通過用途功能分區(qū)和指標(biāo)控制結(jié)合方式對產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行管控，防止在已劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)占用耕地；逐步加強(qiáng)對土地利用的審批、監(jiān)管，對各項(xiàng)用地范圍的規(guī)劃控制要嚴(yán)格，做到指標(biāo)不突破；依法對破壞土地行為相關(guān)違法人員嚴(yán)懲。通過這些，從而提高非農(nóng)建設(shè)用地集約化程度，保證城市發(fā)展和重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地，又可有效防止耕地的急劇減少。

2.2確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積

通過對內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地分布情況，摸清現(xiàn)有耕地質(zhì)量，對耕地等級較低、質(zhì)量較差的區(qū)域要合理進(jìn)行土地整理與整治，對已劃定的基本農(nóng)田應(yīng)加強(qiáng)等別與質(zhì)量建設(shè)，對耕地和基本農(nóng)田分布的集中區(qū)域優(yōu)先布置土地整理項(xiàng)目，適當(dāng)做到政策與資金傾斜。

對廢棄工礦土地、撂荒地等級低耕地應(yīng)加大土地復(fù)墾力度，創(chuàng)新土地復(fù)墾技術(shù)，對整理復(fù)墾后的土地應(yīng)先用于農(nóng)業(yè)利用，土地復(fù)墾、開發(fā)、整理應(yīng)在改善生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行合理安排，按重點(diǎn)優(yōu)先實(shí)施土地復(fù)墾工程。組織耕地后備資源開發(fā)工程，對宜耕后備資源進(jìn)行綜合開發(fā)，增加有效耕地面積，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、生活改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2.3耕地保護(hù)與保障糧食生產(chǎn)安全相結(jié)合

內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地保護(hù)與保障糧食生產(chǎn)安全的對策主要是珍惜和保護(hù)好自治區(qū)現(xiàn)有耕地。自治區(qū)地處中國北方農(nóng)牧交錯帶，制約我區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的主要因素有氣候?yàn)?zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、土地沙化和草原退化，以及鹽堿化和水資源不足等。環(huán)境生態(tài)的變化制約耕地保護(hù)，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能正常實(shí)現(xiàn)是保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展的重要因素，為改善和保障生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)必然會全面實(shí)施生態(tài)退耕工程。保護(hù)好現(xiàn)有耕地總面積和耕地質(zhì)量實(shí)現(xiàn)全區(qū)糧食安全的重要舉措，逐步提高現(xiàn)有耕地畝產(chǎn)量，加大技術(shù)投入和資金投入，用于農(nóng)田設(shè)施建設(shè)和改善生態(tài)環(huán)境，逐步提高現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中自然災(zāi)害抵抗能力和穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)水平。加大農(nóng)業(yè)良種培育力度，引進(jìn)適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的新品種。

加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)田設(shè)施管網(wǎng)建設(shè)不斷完善，增強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施服務(wù)水平。穩(wěn)步逐步提高農(nóng)田生態(tài)環(huán)境水平，從而保證耕地產(chǎn)量不斷增加，耕地生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。對現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)占用耕地的行為要嚴(yán)厲打擊，落實(shí)基本農(nóng)田監(jiān)管和劃分基本農(nóng)田區(qū)塊責(zé)任人制度，加強(qiáng)政府管理，還要鼓勵廣大人民群眾監(jiān)督。還應(yīng)鼓勵對撂荒地和閑置土地加強(qiáng)監(jiān)管和復(fù)墾復(fù)耕。

未來耕地利用與保護(hù)的重點(diǎn)是保證現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量，避免耕地減少，逐步增加耕地后備資源。加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，從而提高耕地產(chǎn)出率。

耕地保護(hù)一是與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)了耕保工作的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。二是與緊跟現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，提高現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。三是結(jié)合產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相關(guān)政策，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展互動，立足一產(chǎn)、發(fā)展三產(chǎn)，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“價(jià)值產(chǎn)業(yè)鏈”。

結(jié)論

獨(dú)特的自然地理環(huán)境造就內(nèi)蒙古耕地保護(hù)的自然因素，少數(shù)民族地區(qū)特殊的生活方式和耕作方式是耕地保護(hù)的人文誘因，這些都對自治區(qū)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生潛在影響。因此結(jié)合中央政策方針，通過提高農(nóng)牧民、企業(yè)等耕地保護(hù)意識，對現(xiàn)行耕地保護(hù)制度進(jìn)行綜合分析，健全耕地保護(hù)的方針政策，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，對自治區(qū)已劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)不斷升級優(yōu)化，提高土地整治工程力度，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，最終使耕地保護(hù)環(huán)境良好；通過對土地生產(chǎn)潛力進(jìn)行綜合評價(jià)，得出現(xiàn)有未利用地資源潛力，發(fā)揮耕地后備資源優(yōu)勢，通過提高耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)水平，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，做好新時期內(nèi)蒙古耕地保護(hù)工作。