大數(shù)據(jù)背景下的中國應(yīng)急管理體制改革初探

宋澤蕙

[摘 要]按照傳統(tǒng)官僚制理念設(shè)計和運(yùn)行的應(yīng)急管理體制，很難克服自身縱向分工與現(xiàn)代應(yīng)急管理對橫向綜合管理要求之間的根本矛盾。大數(shù)據(jù)技術(shù)及相應(yīng)管理模式的出現(xiàn)，為消除這種根本矛盾，提高應(yīng)急管理體制的預(yù)見性和科學(xué)性，提供了切實的條件。隨著中國應(yīng)急管理體系的進(jìn)一步改革，在大數(shù)據(jù)技術(shù)和相應(yīng)的管理模式基礎(chǔ)上，有必要重塑整個應(yīng)急管理體制的概念、機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]大數(shù)據(jù)；應(yīng)急管理體制；制度設(shè)計

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.072

[中圖分類號]D630.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）18-0-02

從2003年的非典危機(jī)，再到2008年7月23日的汶川地震救災(zāi)等，我國初步建立了應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步完善了應(yīng)急管理體制。但近年來，在一些重大的應(yīng)急反應(yīng)體系中，仍然存在一些結(jié)構(gòu)性問題。針對這些問題，我國進(jìn)行了一系列改革，并以大數(shù)據(jù)改革為核心，使其符合現(xiàn)代化應(yīng)急管理體制的要求，為改革我國的應(yīng)急管理體制奠定了基礎(chǔ)。本文在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的背景下，概述了我國應(yīng)急管理體制改革的思想。

1 大數(shù)據(jù)時代對管理的影響

1.1 大數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)時代

盡管“大數(shù)據(jù)”的概念已經(jīng)席卷了全球的各個領(lǐng)域，迄今為止還沒有一個權(quán)威的定義。從本質(zhì)上看，所謂的大數(shù)據(jù)不只是指大量的數(shù)據(jù)，而更多的是指這些數(shù)據(jù)是非結(jié)構(gòu)化的，不能使用傳統(tǒng)處理數(shù)據(jù)的方法。正是因為應(yīng)用了大數(shù)據(jù)技術(shù)，美國谷歌公司才能比政府的公共衛(wèi)生部門提前預(yù)告2009年甲型HlNl流感的爆發(fā)。而這樣一個社會各個領(lǐng)域廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和生活創(chuàng)新的時代，我們稱之為“大數(shù)據(jù)時代”。

1.2 大數(shù)據(jù)背景下對管理的影響

1.2.1 有利于管理思維變革

與人類社會生活的深度信息化相伴隨，海量的大數(shù)據(jù)如潮涌般不斷產(chǎn)生，用以搜集、處理和分析這些數(shù)據(jù)的技術(shù)和方法也層出不窮。這就使管理者擁有了豐富的數(shù)據(jù)。這種能夠收集和分析海量數(shù)據(jù)的新技術(shù)將幫助人們們更好地了解世界。由于擁有了全面的信息，過去那些建立在非完全信息假設(shè)上的管理思維和方法，已經(jīng)被徹底改變。

1.2.2 有預(yù)見性的管理

大數(shù)據(jù)技術(shù)在管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，一個重要的作用在于其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)抓取和分析能力，可以使管理者從紛繁復(fù)雜、碎片化的海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)潛在的聯(lián)系與問題，由此提示下一步相應(yīng)的管理行為。正如國際復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)研究的學(xué)著認(rèn)為的那樣：大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)、科學(xué)以及技術(shù)的合力，會使人類變得比預(yù)期中容易預(yù)測得多。顯然，這對于現(xiàn)代高風(fēng)險社會中的管理是極為重要的。

1.2.3 出現(xiàn)了新的管理模式

在傳統(tǒng)的工業(yè)時代，由于缺乏抓取管理對象信息的數(shù)據(jù)技術(shù)，以至于只能用流水線的方式生產(chǎn)大量制式化、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品。這種管理模式在工業(yè)時代也許已經(jīng)足夠。但是，在今天這樣一個人人追求個性化、企業(yè)市場競爭激烈的時代，需

要的是更為精細(xì)化和個性化的管理模式。作為對這種訴求的一種技術(shù)回應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)使管理者可以對管理對象的獨特需求進(jìn)行追蹤和分析，進(jìn)而實施管理行為或投送有針對性的服務(wù)。

2 大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急管理制度存在的不足

自2003年非典危機(jī)之后，我國開始意識到應(yīng)急管理的重要性，在相關(guān)機(jī)構(gòu)的推動下，建立了“一案三制”的應(yīng)急管理系統(tǒng)，同時也完善了應(yīng)急機(jī)制和法律系統(tǒng)。其中，按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，我國目前應(yīng)急管理體制的核心內(nèi)容是：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主。”從近年來歷次重大突發(fā)事件的應(yīng)對效果來看，這一體制起到了一定的作用，取得了較好的成績。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的風(fēng)險因素急劇增多，這一體制也逐漸暴露出一些問題。

2.1 制度設(shè)計的構(gòu)想是錯誤的

現(xiàn)代風(fēng)險社會的各類突發(fā)事件具有高度的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和衍生性。在建立相應(yīng)的應(yīng)急管理體制時，必須遵循相應(yīng)的應(yīng)急管理理念。同時，基于現(xiàn)代應(yīng)急管理的專業(yè)性，還強(qiáng)調(diào)體制的設(shè)計必須體現(xiàn)出對現(xiàn)代管理理念和方法、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和專業(yè)隊伍力量的應(yīng)用。第一，“重應(yīng)對、輕管理”的理念已經(jīng)不符合中國現(xiàn)代應(yīng)急管理機(jī)制。目前的體制是在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的框架下構(gòu)建的，其架構(gòu)的前提是突發(fā)事件發(fā)生之后如何去應(yīng)對，而不是如何處理緊急情況以及片面強(qiáng)調(diào)“反應(yīng)”的概念，要綜合處理應(yīng)急事件以及建立應(yīng)急管理制度，其結(jié)果是在整個應(yīng)急管理過程中，要完善應(yīng)急管理體制，提高管理水平。第二，在系統(tǒng)設(shè)計方面存在“重權(quán)力、輕科學(xué)”的傾向。現(xiàn)有體制設(shè)計時更多考慮的是應(yīng)對突發(fā)事件時各級政府部門和不同系統(tǒng)的權(quán)力劃分和責(zé)任認(rèn)定，而很少涉及如何運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)科學(xué)技術(shù)力量參與應(yīng)急管理的問題，從而不利于提高我國應(yīng)急管理的專業(yè)水平。

2.2 沒有健全的應(yīng)急管理部門

應(yīng)急管理事務(wù)的極端重要性和跨領(lǐng)域特性，以及對調(diào)動各種資源的強(qiáng)制力的需求，決定了一國必須設(shè)置一個統(tǒng)一有力的專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，以全面負(fù)責(zé)應(yīng)急管理事務(wù)。在我國的應(yīng)急管理體制中，目前主要由各級政府的應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)應(yīng)急管理方面的日常事務(wù)。然而，由于該辦公室只屬于一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有相應(yīng)的實際權(quán)力，也沒有形成一個健全的體系，其能力、水平較低，無法滿足應(yīng)急事件處理的要求，從而在實踐的過程中無法充分發(fā)揮作用。

3 大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)急管理體制改革的對策

3.1 創(chuàng)新管理模式

每一種體制的構(gòu)建，背后都有著頂層的基本制度設(shè)計理念，在公共政策研究中被稱為元設(shè)計理念。我國現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的元設(shè)計理念可以概括為以“事件應(yīng)對”為核心的設(shè)計理念。在這種元設(shè)計理念的指導(dǎo)下，整個應(yīng)急管理體制的運(yùn)行目標(biāo)被限定為成功實現(xiàn)“事件應(yīng)對”，而忽視了應(yīng)急管理的預(yù)防、緩解、評價、學(xué)習(xí)等其他環(huán)節(jié)。因此，有關(guān)部門應(yīng)該明確意識到，現(xiàn)代政府在行使應(yīng)急管理職能時，更重要的是按照現(xiàn)代應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律，對應(yīng)急管理事務(wù)的全過程進(jìn)行管理，而不是僅僅局限于突發(fā)事件應(yīng)對。作為元設(shè)計理念轉(zhuǎn)變的第一步，相關(guān)部門有必要從全程管理的角度理解應(yīng)急管理事務(wù)，以大數(shù)據(jù)技術(shù)和相應(yīng)管理模式建構(gòu)符合現(xiàn)代應(yīng)急管理規(guī)律和要求的新體制。

3.2 政治優(yōu)勢和管理效率結(jié)合起來

近年來，我國的應(yīng)急管理體制在歷次重大突發(fā)事件應(yīng)對中取得了巨大的成就，受到世界范圍內(nèi)的好評。但是，應(yīng)該看到，在機(jī)構(gòu)層面最能體現(xiàn)這種政治優(yōu)勢的應(yīng)急指揮部具有很強(qiáng)的臨時性，但在應(yīng)急事務(wù)的日常管理和危機(jī)重建等環(huán)節(jié)則難以發(fā)揮作用。在下一步改革中，有必要將推動指揮部政治優(yōu)勢的常態(tài)化和應(yīng)急辦的實體化兩種趨勢結(jié)合起來。為此，我國有必要切實提高應(yīng)急辦的地位，甚至建立新的應(yīng)急管理部門，由黨政一把手或?qū)Ｂ毟睍洆?dān)任應(yīng)急辦主任，將更多的資源用于應(yīng)急管理的日常工作。新應(yīng)急管理部門的定位，不應(yīng)該只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是政府應(yīng)急管理職能的具體承擔(dān)者，在應(yīng)急管理事務(wù)中擁有最大的權(quán)力，同時對應(yīng)急管理事務(wù)負(fù)總責(zé)。

3.3 幫助地方政府構(gòu)建大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理系統(tǒng)

在我國具體的應(yīng)急管理實踐中，地方政府的應(yīng)急管理能力非常薄弱，尤其缺乏對應(yīng)急管理風(fēng)險因素數(shù)據(jù)的抓取、分析和管理以及做出相應(yīng)科學(xué)決策的能力。因此，在未來新的應(yīng)急管理體制下，國家層面的應(yīng)急管理部門不應(yīng)該局限于權(quán)力協(xié)調(diào)者的職能設(shè)定，而應(yīng)該將自己的職能設(shè)定為應(yīng)急管理信息服務(wù)者，幫助各級地方政府構(gòu)建以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理系統(tǒng)。

3.4 整合機(jī)構(gòu)和優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代應(yīng)急管理是一個高度專業(yè)化的理論和實踐領(lǐng)域。傳統(tǒng)意義上的政府部門和公務(wù)員，很難有效承擔(dān)起現(xiàn)代應(yīng)急管理事務(wù)的管理工作。這就要求在機(jī)構(gòu)層面，不能將新的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)定位為普通的政府部門，而應(yīng)該是兼具研發(fā)、咨詢、服務(wù)和管理功能的高級別綜合性機(jī)構(gòu)。為此，有必要將目前一些政府部門或事業(yè)單位的信息技術(shù)類機(jī)構(gòu)和職能整合到新的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中，如國家信息中心、中科院等機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門，以增強(qiáng)新機(jī)構(gòu)的專業(yè)數(shù)據(jù)能力。而在人員結(jié)構(gòu)和管理層面，有必要設(shè)置首席數(shù)據(jù)科學(xué)家這樣的新職位，招募頂尖技術(shù)專家及其團(tuán)隊，為構(gòu)建大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的中國應(yīng)急管理系統(tǒng)提供人才和技術(shù)支持。

4 結(jié) 語

大數(shù)據(jù)技術(shù)的特性決定了其能夠有效地幫助中國應(yīng)急管理體制克服內(nèi)蘊(yùn)的根本缺陷，實現(xiàn)專業(yè)化與綜合化融合的目標(biāo)，形成有高度預(yù)見性和科學(xué)性的應(yīng)急管理系統(tǒng)。總之，將大數(shù)據(jù)技術(shù)及相應(yīng)管理模式引入中國應(yīng)急管理體制的改革，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新型中國應(yīng)急管理體制，具有一定的必然性。

主要參考文獻(xiàn)

[1]徐子沛.大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013.

[2]馬奔，毛慶鐸.大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用[J].中國行政管理，2015（3）.

[3][美]林德爾.應(yīng)急管理概論[M].王宏偉，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[4]李丹陽.大數(shù)據(jù)背景下的中國應(yīng)急管理體制改革初探[J].江海學(xué)刊，2014（2）.

[5]閃淳昌，薛瀾，張秀蘭，等.中國應(yīng)急管理大事記[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[6]鐘開斌.風(fēng)險治理與政府應(yīng)急管理流程優(yōu)化[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[7]胡稅根，單立棟，徐靖芮.基于大數(shù)據(jù)的智慧公共決策特征研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報，2015（3）.

[8]張新梅，陳國華，張暉，等.我國應(yīng)急管理體制的問題及其發(fā)展對策的研究[J].中國安全科學(xué)學(xué)報，2006（2）.