農村宅基地使用權流轉的法律問題

摘要：2018年中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。[1]在保障農村社會穩定的前提下，有條件放活宅基地的入市流轉，賦予流轉主體更有保障的宅基地使用權，是宅基地制度改革的關鍵。[1]政策與現實之間仍存在一定差距，在實際生活中，農民的宅基地自由流轉大為受限，這就導致與法律相矛盾的一系列社會問題層出不窮。為回應實踐需要，本文擬從法律視角探尋宅基地使用權流轉制度的完善路徑。[2]

關鍵詞：宅基地；三權分置；使用權流轉

“宅基地使用權流轉”問題是社會主義新農村建設的重要內容，也是貫徹落實鄉村振興戰略的重要抓手。宅基地“三權分置”，其重點是要重新界定“使用權”的法律涵義，從當前宅基地流轉中的問題入手，找出有益路徑，解決現實難題。

一、農村宅基地使用權流轉的內涵

（一）農村宅基地使用權的重新界定及性質

1.宅基地使用權的重新界定及法律范圍

“三權分置”政策下的“使用權”與我國物權法所規定的“宅基地使用權”在法律范圍上大不相同，要想正確理解其內涵，必須從三項權利整體出發，區分三種權利。黨中央提出的“三權分置”是指“所有權、資格權、使用權”三項權利分置。所謂“所有權”，指的是《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律中的“集體土地所有權”。[3]實現“三權分置”不可突破這一底線，否則將與我國社會主義公有制性質相違背。

但是另外兩項權利的界定必須深入分析黨中央提出的“三權分置”的根本含義才能得出，可參考孔祥智、高圣平兩位學者的觀點：“過去宅基地制度改革從來沒有用‘三權分置的提法，應該說這是一號文件的重大創新。首先宅基地是集體所有，農村所有土地都是集體所有，之所以提出資格權和農民房屋財產權，其實和承包地一樣，資格權相當于承包權。”[4]“承包權其實就是原來的承包經營權，經營權是從承包權所引導出來的新的權利，其本身并不改變承包經營權的性質，正如承包經營權的設立不改變所有權的性質一樣。”[5]據此，我們可對宅基地“資格權”、“使用權”的法律含義做出大膽猜測：“資格權”其實相當于物權法規定的“宅基地使用權”；“使用權”應當是建立在“資格權”之上衍生出的權利，其地位相當于承包地“三權分置”中的經營權。

2.宅基地使用權的性質分析

根據“三權分置”政策的目標——適度放活宅基地的入市流轉，賦予流轉主體更有保障的宅基地使用權，該“使用權”必然包含了收益權能，即通過轉讓、出租等方式流轉并獲取收益。針對建立在宅基地使用權之上的使用權的性質，學界目前還未深入研究，但可對比承包地經營權的性質爭論，即此項“使用權”是債權還是物權？該權利應當是物權，而且是用益物權。原因有三：其一，只有將其設定為物權，才能實現對世效力；其二，債權以意思自治為主要原則，若“使用權”為債權，則不需要通過法律規定即可實現自由流轉；其三，通過分析，該“使用權”是資格權人為他人創設的一種權利，是他物權，且具有占有、使用、收益權能，所以將其定性為用益物權。

（二）農村宅基地使用權流轉的內涵

關于農村宅基地使用權流轉的概念，眾說紛紜，當前法律法規并沒有給予明確的規定。[6]有學者結合法律規定和傳統民法理論認為，宅基地使用權流轉是指為了實現土地收益，而使農村宅基地使用權進入流通領域的行為。[6]

二、農村宅基地使用權流轉的法律概況

（一）農村宅基地使用權流轉的立法分析

就目前而言，針對農村宅基地使用權的立法主要體現在以下幾點：

1.《物權法》第一百五十二條至一百五十五條是對宅基地使用權的所有規定，僅有四條，主要涉及宅基地使用權人的權利，宅基地使用權的參照適用、得喪變更等。[7]其中，宅基地使用權人的權能不完整，并未包括收益權能；宅基地使用權的流轉在本法及其他相關法律中也找不到可靠依據；宅基地退出及重新獲得機制不完備。由此看出，該法不可能有效應對宅基地使用權流轉出現的現實問題。

2.《中華人民共和國土地管理法》第八條、六十二條、六十三條，《中華人民共和國擔保法》第三十七條等規定規無一不說明宅基地使用權的流轉是大為受限的。[8]

從以上規定中看出，我國現行法律對宅基地使用權流轉問題還未形成有效地制度體系，要想應對現實狀況，落實宅基地“三權分置”的政策方針，還需修改法律，保障使用權流轉有法可依。

（二）農村宅基地使用權流轉的諸多障礙

1.傳統思想束縛

有學者認為，宅基地使用權作為農民最為基本的生活保障，具有很強的社會保障性，不能允許其轉讓。[9]目前我國農村尚未建立完善的社會保障體系，宅基地是生民立命之本，失去宅基地會使農民無家可歸，甚至造成社會動蕩；此外，若允許宅基地使用權流轉，農民作為理性經濟人，在市場經濟的利益驅動下，極有可能在耕地上建房變賣，造成耕地流失，使得農村經濟秩序混亂。

2.法律支撐不足

現行一些法禁止農村宅基地的買賣，導致大量宅基地被閑置，利用率降低，地下交易的增多使得宅基地使用權糾紛層出不窮。[10]由于無法可依，法院往往要求當事人自行協商解決糾紛，激化了雙方的矛盾。如現行法律不適時改變，仍堅持宅基地使用權的禁止流轉態度，隨著現實交易的增多，糾紛也會越來越多，影響社會的穩定發展。

三、農村宅基地使用權流轉的法律完善

（一）貫徹農村宅基地使用權流轉的應有原則

1.綠色原則。完善農村宅基地使用權流轉制度應當遵循珍惜土地、保護耕地、合理利用及保護環境的原則，允許宅基地使用權在法律限度內有節制地流轉，不破壞環境、不亂占耕地，合理開發與利用土地，保證自然環境循環、健康、可持續發展。[10]

2.意思自治原則。宅基地的取得與使用有較濃厚的行政色彩，但歸根結底，宅基地使用權屬于私權，所以，貫徹意思自治原則符合其性質。宅基地使用權流轉應當允許當事人協商一致、自愿交易，只要不違反法律法規的禁止性規定即可。只有這樣才能引導宅基地市場化，促進其經濟意義的實現。

3.“房地一體”主義原則。禁止宅基地流轉的傳統做法使得地上房屋的流轉成為一紙空談，國家有必要通過頂層設計，從法律法規層面規定，遵循“房地一體”主義原則，使農村和城市房屋的流轉制度相一致。只有這樣，農村宅基地流轉的價值才能實現。

（二）完善農村宅基地使用權流轉的各項制度

1.加快立法，規制農村宅基地使用權的公開流轉

目前，滯后現象是我國農村宅基地使用權立法的顯著特征。所以，對宅基地重新完善立法規制，進行體系化與規范化管理顯得尤為重要。修改完善《物權法》、《土地管理法》等，明晰產權、流轉、收益、分配及確權登記等問題；明確規定宅基地使用權的取得、行使、轉讓、法律責任等，形成宅基地使用權標準化體系。同時，應逐步弱化禁止宅基地使用權流轉的觀念，加大普法宣傳力度，逐漸放開宅基地使用權的流轉，建立市場化、物權化、符合現實需要的宅基地使用權制度。

2.做好確權登記，構建公平的第三方產權交易平臺

登記管理的真實性與準確性應從基層落實。農村宅基地確權登記首先從測量、記錄每戶宅基地面積開始，上一級機關監督，有利于從源頭保證信息記錄真實性；權利人應如實告知宅基地的面積、界限等具體情況，以登記內容明晰權屬，保護利害關系人利益；[11]建立農村產權流轉交易市場，建立公開、公正、規范的運行平臺，該平臺由第三方運營，雙方當事人互通信息，公平交易，促進宅基地自由流轉。

3.強化監管，構建完善的宅基地流轉監管制度

強有力的監管，不僅能促進宅基地使用權的正常流轉，還有利于保障農民的基本居住權利，有利于保護耕地。構建監管制度，首先，要使宅基地流轉在嚴格的規劃控制內實施，與國家村鎮規劃緊密結合，合理布局宅基地，禁止占用耕地。[12]其次，規范宅基地審批是另一重要舉措，非法審批、變更土地用途或改變農民意愿的強制流轉行為均應當禁止。[12]最后，事后監督也具有重要意義，行政部門應當保障宅基地使用權健康有序流轉，加強對非法審批、違章建房的執法力度。

四、結語

2018年中央一號文件提出宅基地“三權分置”，政策語言的表述只是確定改革的大方向，而政策要想落地實施，則需運用法學上的權利概念，將政策語言轉化為法律語言，以期實現改革目標。構建農村宅基地使用權流轉制度是農村房屋產權的必然要求，也是解決自發流轉產生問題的需要。鑒于此，我國法律應做出因應設計，以適應社會發展。

參考文獻：

[1] 董祚繼：《“三權分置”——農村宅基地制度的重大創新》，載《中國土地》2018年第3期。

[2] 謝芳：《我國宅基地使用權流轉制度的思考》，載《金田》2014年第2期。

[3] 席志國.民法典編纂視域中宅基地“三權分置”探究[J].行政管理改革，2018（4）：45-50.

[4] 孔祥智：《“一號文件”派發“鄉村振興”新紅利》，載《華夏時報》2018年2月12日。

[5] 高圣平：《農地三權分置視野下土地承包權的重構》，載《法學家》2017年第5期。

[6] 《農村宅基地使用權流轉法律問題探析》，http：//www.xbfzb.com/index.php/cms/item-view-id-21268.shtml，最后訪問日期：2018年8月7日。

[7] 2007年《物權法》第152條：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。第153條：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。第154條：宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。第155條：已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。

[8] 2004年《中華人民共和國土地管理法》第8條：農村宅基地屬于農民集體所有。第62條：村民一戶一宅；出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。第63條：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

1995年《中華人民共和國擔保法》第37條：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但本法第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規定的除外。

[9] 《宅基地使用權是否應當自由流轉？我國的宅基地使用權流轉現狀是怎樣的？》，https：//www.tuliu.com/read-54667.html，最后訪問日期：2018年8月7日。

[10] 藍必虎：《農村宅基地使用權流轉相關問題探析》，載《廣西法治日報》2015年6月30日。

[11] 丁婷：《宅基地使用權流轉的問題及對策》，載《深圳特區報》2015年12月22日。

[12] 《農村宅基地使用權流轉法律問題探析》，http：//www.xbfzb.com/index.php/cms/item-view-id-21268.shtml，最后訪問日期：2018年8月7日。

[13] 陳小君.我國涉農民事權利入民法典物權編之思考[J].廣東社會科學，2018（1）：219-233.

[14] 高圣平.宅基地性質再認識[J].中國土地，2010（1）：20-24.

[15] 孟勤國.物權法開禁農村宅基地交易之辯[J].法學評論，2005（4）：25-30.

作者簡介：

謝梅玲，女，河北經貿大學碩士研究生