PPP模式的應用及啟示
——基于S市綜合地下管廊的分析

（南京審計大學江蘇南京210000）

十九大報告提出，要加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設，可見，這些領域仍將是我國未來基建投資的主要方向。目前，我國經濟相對落后地區的基礎設施建設和融資任務仍然十分繁重，而經濟較為發達的地區，基礎設施的智能化、系統化建設也值得關注。公共基礎設施項目建設往往需要大量的前期資金投入，而財政的能力有限，這時就需要引入社會資本，PPP（Public-Private-Partnership，公私合營）模式正是能緩解政府財政壓力并且為企業創造價值的雙贏模式。

一、PPP模式在我國的發展現狀

PPP模式是指政府和私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務。近年來，我國PPP項目迅速發展，數量猛增。PPP模式在公共基礎設施項目中的應用為社會提供了必需的公共產品，同時，通過PPP模式，改善了政府和社會資本之間的投融資環境，也激發了民間資本的活力。PPP模式也是當前緩解政府債務風險的一種有效途徑，并且能夠促進政府職能的轉變，讓社會資本參與項目，實現了資源的有效配置。

目前，國家在積極推進PPP模式的運行使用，但是實際中PPP項目的落地情況并不樂觀。我國地方政府的債務風險很高，而基礎設施建設需要的資金缺口很大，因此迅速成長發展的私營企業參與到基礎設施建設的項目中有其物質基礎。政府和社會資本應發揮各自的優勢來建設項目，然而目前社會資本的積極性普遍不高，是PPP模式推廣過程中亟待解決的關鍵問題。

二、PPP模式在公共基礎設施建設中存在的問題

（一）PPP項目融資困難

公共基礎設施項目的融資特點表現為項目的前期投入非常大，資金回收期很長。社會資本主體主要包括國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業等。從資金來源看，債務資金的來源主要是金融機構，長期銀行貸款的成本太高，而且大戶銀行的資金因監管等原因收縮長期投資，PPP項目資金回收期長，其風險評估超出了金融機構的傳統風險評估能力，很多機構因此放棄投資；社保基金、養老基金等因為受現行政策影響，積極性也不高；而國企、民間資本都是以營利為目的，大多追求短期收益，PPP項目需要的資金規模龐大，投資回報率低且周期長，企業參與的積極性不高。

（二）PPP項目風險分擔不合理，風險分擔機制不健全

政府建設公共基礎設施項目，主要目的是用最少的財政支出投入，提高公共服務的質量和安全性；而社會資本在參與公共基礎設施項目時，憑借自身在建設和運營方面的經驗，希望能夠在短期內收回成本并取得合理的回報。政府和企業都希望對方承擔更多的風險，因此經常出現“政府兜底”“企業退出”等現象。有些地方政府甚至錯誤地認為PPP模式的目標就是政府少花或者不花錢，規避自身的財政風險，將風險轉移到社會資本方。實際上，PPP模式是政府和企業共擔風險，利益共享，從而達到雙贏，使雙方的風險和收益相匹配。

（三）PPP項目缺乏完善的法律環境

目前，我國沒有出臺關于PPP模式的立法文件，只有各部委制定的原則性指導文件。由于只有地方、行業、項目的管理辦法和相關規定，沒有國家層面的法律法規，導致現有PPP外部法律環境不健全、不系統，很多社會資本在和政府簽訂合作合同時無法得到法律的保障，也使社會資本失去了投資的信心。

三、案例分析及啟示

S市月亮灣地下綜合管廊是J省首條地下綜合管廊，全長920米，斷面尺寸為3.4×3米，工程造價約4 000萬元，不僅鋪設了電力、供冷、給水、電信管線，還預留了供熱管線的位置。管廊里面還鋪設了監測、排水、通風、照明系統，并設置了專門的檢修口、吊裝口，有足夠的空間供維修檢測人員走動和工作。S市地處江南水鄉，地下施工難度較大，對工程的精密度要求很高。為了確保項目順利推進和質量安全，S市在前期調研的基礎上，組織專家反復論證，最終形成了一套詳細的建設方案。在該項目中應用智能管理，用現代科技手段來支撐城市承載力的提升。在整個建設過程中，嚴格控制設計、實施、運營每一個環節，落實施工標準。地下管廊項目建設的成本非常高，每公里的造價最高甚至達到了上億元。巨大的資金需求是政府所無力負擔的，社會資本也因為回收期太長不愿意投入巨額的資金，資金短缺就成了該項目最棘手的難題。S市主要采取以下措施推進該項目的運行。

（一）增加PPP項目的吸引力

PPP模式是政府與社會資本合作融資模式，發揮雙方的優勢，通過股權和債券融資的方式來籌集項目資金，并以項目未來的收益作為償債和利潤基礎。因此，要針對這些特點，實現風險的真正隔離，給予不同投資人不同的股份轉讓權，完善項目貸款制度，依托市場發揮政府引導基金的作用，以金融創新解決PPP融資等問題。

S市該項目選擇了S市地下綜合管廊開發有限公司，負責整個項目的投資、建設、運營及維護管理工作。政府方面由城投公司牽頭，水務公司、供電公司、電信公司等管線單位入股。這些管線公司對于管線技術和標準有著豐富的經驗，他們入股不僅有利于管廊的科學設計和規范運用，還能提高他們的積極性，降低了談判的難度。與此同時，S市地下綜合管廊開發有限公司還與國家開發銀行等政策性銀行簽訂了融資合同，得到了長期投資，形成了可持續的PPP項目資金保障機制，與商業銀行等金融機構相比，降低了融資成本。

（二）加強對PPP項目的風險控制，制定風險分擔機制

科學的價格機制能夠保障PPP項目的順利進行，對于PPP項目來說，各方風險分配的關鍵就是價格形成機制。在價格機制的作用下，能夠激發社會資本積極主動地采取措施控制風險。城市公共基礎設施PPP項目的價格機制設計應當在保證公共利益的同時保證PPP公司有合理的收益和適當的風險，以促進項目的可持續發展。

S市政府與管廊開發有限公司簽訂協議，協議授予管廊開發有限公司25年特許經營權；管廊開發有限公司與水務、供電局、電信等管線單位簽訂協議，向其收取管線租賃費或管線入廊費以及管線維護管理費作為該項目的收入來源。具體的收費標準則根據整個管廊設施建設的成本、管線占用比例以及各管線單獨鋪設和更新改造的成本確定。使用者可以選擇入廊或租賃的方式獲得管線的所有權和使用權，調動了使用者的積極性，增加了使用效率和項目收益。該項目還得到了政府財政的大力支持，如果項目建成后特許經營期內不能達到預期的收入，市財政將對投資成本進行一定補貼，確保投資者的基礎收益。該項目最具創新性的部分是，S市以打造利益共同體這個獨特的方式，吸引了電力、排水、通信等單位成為股東，根據其自身需求參與管廊的建設，且他們為了收益都愿意有償使用管線。

（三）建立完善的法規

健全完善的法律法規可以降低PPP項目的運營風險，提高運營的效率。我國應該通過PPP立法明確監管機構和監管職能。針對PPP項目的風險問題，應該制定相應的財政風險防范法律和民間資本的風險承擔及利益保障機制。對于多元化的融資模式，要從法律方面給予支持和規范。在法律還沒有建立健全的當下，相關政府部門應針對具體項目出臺相應的管理辦法，以確保該項目的正常實施、持續運行。

S市針對該管廊項目，專門成立了由市長領導的39人工作小組，負責協調各部門工作和各重大事項的決策，形成了一套責任分工明確、快速推進、有效溝通的機制。在外部法律法規不完善的情況下，地方政府出臺了一系列法規保證地下管廊項目的安全運行和有效管理。2015年，國務院、發改委相繼出臺了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，這些政策為之后的城市地下管廊建設提供了法律指導，極大地推動了地下綜合管廊建設采用PPP模式的探索和實踐。

四、總結

對我國一些大型營利性公共基礎設施建設而言，PPP模式是一個很好的項目融資方法。本文從PPP模式的應用現狀出發，探討了目前我國公共基礎設施項目在采用PPP模式時存在的融資難、風險大、法律環境不完善等問題，并通過S市地下綜合管廊項目的成功經驗分析得出了啟示。各地方政府可以借鑒國內外成功的PPP項目經驗，結合自身實際，積極探索構建一套促進PPP項目科學實施的管理機制等，發揮項目雙方的優勢，優化項目雙方的風險分配，使提供的公共產品和服務比傳統政府采購模式更物有所值，實現利益共享。