大氣污染跨域協(xié)同治理的機(jī)制考察與制度邏輯
——基于京津冀的協(xié)同實(shí)踐

魏 娜, 孟慶國(guó)

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)下中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、文化與政治的全面轉(zhuǎn)型之中，越來(lái)越多諸如環(huán)境治理、資源危機(jī)、教育均等化、扶貧救災(zāi)、交通運(yùn)輸?shù)裙矄?wèn)題跨越了多個(gè)部門(mén)、政府或區(qū)域的邊界[1]。在這些跨域公共問(wèn)題中，跨域大氣污染問(wèn)題因其影響范圍的廣泛性以及民眾大氣風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的提高而備受關(guān)注。與以往局地、單一的城市大氣污染不同，現(xiàn)階段的大氣污染呈現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域污染特征，即污染的影響范圍已不再局限于單一的屬地之內(nèi)，而是跨越了多個(gè)行政區(qū)劃的邊界。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市群地區(qū)(如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、遼中城市群、長(zhǎng)株潭城市群以及成渝等地區(qū))，跨區(qū)域大氣污染特征日益明顯并呈現(xiàn)出令人堪憂的蔓延趨勢(shì)，嚴(yán)重制約著我國(guó)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[2]。

從實(shí)踐層面審視，中國(guó)大氣污染治理是以行政區(qū)劃為邊界的屬地治理模式，在此種治理模式之下，各地方政府對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的大氣污染進(jìn)行控制和治理、各自對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)大氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而，大氣污染的跨域性問(wèn)題使得大氣污染治理面對(duì)的是“聯(lián)合性的問(wèn)題(joined-up problems)”,這些問(wèn)題并不局限于特定的組織界限或行政邊界，而是關(guān)乎整個(gè)區(qū)域及國(guó)家建構(gòu)的系統(tǒng)性問(wèn)題。顯然，在跨區(qū)域大氣污染治理上，既有治理模式與治理需求的矛盾充斥其中，導(dǎo)致大氣污染情勢(shì)每況愈下。由此引發(fā)的追問(wèn)是：既然跨區(qū)域性大氣污染的治理在一定程度上已經(jīng)觸及到了中國(guó)現(xiàn)行制度架構(gòu)和治理體制的邊界，那么現(xiàn)行治理體制應(yīng)當(dāng)作出何種轉(zhuǎn)型以應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的跨域污染情勢(shì)？

從相關(guān)的學(xué)理性研究看，在尋求大氣污染治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，許多研究者將變革的方向聚焦在了“協(xié)同性”的治理范式上，主張通過(guò)“合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確定共同目標(biāo)”等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣污染治理的跨域協(xié)同。從政府回應(yīng)的視角看，近幾年來(lái)無(wú)論是中央層面還是地方層面，對(duì)于大氣污染治理的改革開(kāi)始形成一種共識(shí)：即采取一種跨區(qū)域的政府間協(xié)同治理方式來(lái)試圖改善基于屬地治理造成的大氣污染治理績(jī)效不彰的局面。

由此可見(jiàn)，學(xué)理層面的研究與實(shí)踐中的改革形成了一種契合：大氣污染的治理應(yīng)該打破屬地治理的格局，走向跨域協(xié)同治理。然而，作為一種新的治理范式，協(xié)同治理理論是典型的西方學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的產(chǎn)物，其話語(yǔ)也扎根于西方的政治和行政實(shí)踐環(huán)境中。因此，將協(xié)同治理理論用以分析中國(guó)跨區(qū)域的公共事務(wù)治理，尤其是包含錯(cuò)綜利益的跨區(qū)域大氣污染問(wèn)題時(shí)，一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題是：在中國(guó)的治理情境下，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理究竟呈現(xiàn)何種樣態(tài)，以及形成這種樣態(tài)背后的制度邏輯是什么？具體而言，我國(guó)大氣污染跨域協(xié)同治理的具體協(xié)同結(jié)構(gòu)和具體運(yùn)行機(jī)制如何？協(xié)同效果如何？當(dāng)前大氣污染跨域協(xié)同治理體現(xiàn)為何種協(xié)同模式？哪些制度因素形塑了此種協(xié)同模式？更進(jìn)一步地，這種協(xié)同模式是否是應(yīng)對(duì)我國(guó)大氣污染跨區(qū)域問(wèn)題的良策，如果不是，應(yīng)當(dāng)如何調(diào)試或轉(zhuǎn)型？在國(guó)內(nèi)大氣跨域污染態(tài)勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻的情況下，有必要仔細(xì)審視這些問(wèn)題。

京津冀地區(qū)是我國(guó)大氣污染跨區(qū)域傳輸非常嚴(yán)重的區(qū)域，也是較早開(kāi)展大氣污染跨域協(xié)同治理實(shí)踐的區(qū)域[3]。基于此，本文以京津冀地區(qū)大氣污染跨域協(xié)同治理的實(shí)踐為分析對(duì)象，對(duì)京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的整體機(jī)制和運(yùn)行效果進(jìn)行系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考察京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的協(xié)同模式及其背后的制度邏輯。以此，對(duì)前述問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一)大氣污染跨域協(xié)同治理：政策要求與研究前沿

大氣污染的跨域協(xié)同治理是近幾年政府在大氣污染治理過(guò)程中的一個(gè)重要政策導(dǎo)向。隨著大氣污染跨區(qū)域傳輸問(wèn)題的集中凸顯，中央層面出臺(tái)了一系列的政策來(lái)推動(dòng)大氣污染的跨域協(xié)同治理。2010年5月11日，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委等9大部委共同發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕33號(hào))。《意見(jiàn)》指出“解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施”的思路。此后，國(guó)家層面又陸續(xù)出臺(tái)一系列綜合性的政策性文件來(lái)推動(dòng)大氣污染協(xié)同治理，例如《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》(2011)、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》(2012)等。其中，2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確提出“建立京津冀，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問(wèn)題，并將治理任務(wù)完成情況納入政府考核體系”。

在學(xué)術(shù)研究層面，大氣污染的跨區(qū)域協(xié)同治理研究也得到了重點(diǎn)關(guān)注。學(xué)者們主要從三個(gè)維度對(duì)大氣污染的跨域協(xié)同治理展開(kāi)分析和研究：第一，大氣污染跨域協(xié)同的驅(qū)動(dòng)因素探討。一些研究將大氣環(huán)境意識(shí)視為影響合作達(dá)成與穩(wěn)定性的重要因素。例如Min B S(2002)[4]在其研究中指出隨著環(huán)境意識(shí)水平提高，參與合作的地區(qū)以及合作收益會(huì)增加，進(jìn)而合作的穩(wěn)定性和有效性也會(huì)加強(qiáng)。Park W(2009)[5]也認(rèn)為環(huán)境觀念會(huì)對(duì)合作的達(dá)成產(chǎn)生關(guān)鍵影響。也有學(xué)者從合作主體間的依賴關(guān)系和共同利益等角度對(duì)合作的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行探討[2，6]。

第二，大氣污染跨域協(xié)同治理的合作博弈分析。跨國(guó)別或跨地區(qū)環(huán)境治理中的博弈研究主要涉及合作博弈與不合作博弈。合作博弈主要是探討在合作協(xié)議、機(jī)制已經(jīng)存在的情況下，建立最大化區(qū)域整體福利的目標(biāo)函數(shù)[7-8]。在不合作博弈情況下，目標(biāo)函數(shù)則是地區(qū)自身利益的最大化。通過(guò)模型研究，最終得出的均衡解包括保持現(xiàn)狀、完全合作、不合作[9-10]。在博弈研究中，關(guān)于合作聯(lián)盟規(guī)模的問(wèn)題一直是學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，這種爭(zhēng)議一方面是因?yàn)椴煌芯酷槍?duì)的環(huán)境問(wèn)題本身特征造成的，另一方面也因?yàn)檠芯空呋诘募僭O(shè)有所差異。例如，在針對(duì)同一區(qū)域的同一環(huán)境的研究中，有的學(xué)者認(rèn)為大聯(lián)盟不穩(wěn)定，其合作的區(qū)域收益不如小聯(lián)盟[11]，另一些研究則得出相反的結(jié)論[12]。

第三，大氣污染跨域協(xié)同治理的模式與效果探討。Neil Gunningham(2009)[13]指出當(dāng)前關(guān)于跨域環(huán)境問(wèn)題協(xié)同治理的模式探討集中體現(xiàn)在兩個(gè)維度：其一是協(xié)同組織模式；其二是府際協(xié)議模式。郭施宏，齊曄(2016)[14]基于府際關(guān)系理論的視角，對(duì)京津冀大氣污染協(xié)同治理對(duì)模式進(jìn)行探討，指出京津冀現(xiàn)行的協(xié)同模式是一種伙伴關(guān)系模式。謝寶劍、陳瑞蓮(2014)[15]同樣指出現(xiàn)行區(qū)域合作治理模式主要是府際主導(dǎo)，包括縱向的府際主導(dǎo)和橫向的府際主導(dǎo)。另外，一些學(xué)者基于特定的案例，對(duì)京津冀大氣污染協(xié)同治理的效果進(jìn)行了考察。Schleicher N, Norra S, Chen Y等(2012)[16]探討了2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間聯(lián)合治理措施對(duì)細(xì)顆粒物污染的影響，指出聯(lián)合措施確實(shí)在很大程度上降低了細(xì)顆粒物的污染濃度。Wang Ping，Dai Xin-Gang(2016)[3]對(duì)APEC會(huì)議期間，北京及其周邊地區(qū)聯(lián)合采取的排放控制措施進(jìn)行了主要污染物指標(biāo)的量化評(píng)估，考察了控制措施在不同污染物減排效果方面的差異性問(wèn)題。也有研究指出，雖然在APEC其間采取的一系列協(xié)同措施極大地提升了空氣質(zhì)量，但是如此大規(guī)模的減排措施所花費(fèi)的財(cái)政成本是巨大的[17]。

通過(guò)上述研究工作的總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，既有研究從協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素、協(xié)同過(guò)程中的合作博弈、協(xié)同的模式與效果等方面對(duì)大氣污染跨域協(xié)同治理進(jìn)行了探討。這些探討構(gòu)建大氣污染協(xié)同治理的理論框架奠定了重要基礎(chǔ)。但是，大氣污染協(xié)同治理在中國(guó)的語(yǔ)境下究竟是如何協(xié)同的？協(xié)同背后的利益格局、憲政框架如何影響協(xié)同？這些問(wèn)題還有待進(jìn)一步厘清。基于此，本文的研究具有一定的必要性和現(xiàn)實(shí)意義。

(二)案例選取：京津冀地區(qū)的大氣跨域協(xié)同治理實(shí)踐

鑒于大氣污染跨域污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，一些城市群已經(jīng)開(kāi)展了大氣污染跨域協(xié)同治理的相關(guān)實(shí)踐，例如京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)等。本文主要以京津冀地區(qū)[注]本文所指的京津冀地區(qū)僅限北京市、天津市以及河北省。在后文探討協(xié)同結(jié)構(gòu)時(shí)使用了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，原因在于京、津、冀三地并未建立單獨(dú)的協(xié)同機(jī)制，現(xiàn)有的協(xié)同是在京津冀及周邊地區(qū)這個(gè)大范圍之下的協(xié)同。本文在探討過(guò)程中并未將周邊地區(qū)納入范圍之內(nèi)，僅考察北京、天津及河北三地的協(xié)同。為例進(jìn)行探討，主要是基于以下原因：其一，在我國(guó)主要的城市群中，京津冀地區(qū)是我國(guó)大氣污染連片排放和跨區(qū)域疊加傳輸最為嚴(yán)重的地區(qū)。根據(jù)環(huán)保部2016年4月發(fā)布的《2016年3月及第一季度74城市空氣質(zhì)量狀況報(bào)告》顯示，京津冀地區(qū)PM2.5、PM10、SO2、NO2等主要污染物月均濃度最高，且空氣質(zhì)量相對(duì)較差的10個(gè)城市中，京津冀地區(qū)占了7席，分別是邢臺(tái)、唐山、石家莊、衡水、保定、邯鄲和北京。其二，京津冀地區(qū)也是我國(guó)比較早開(kāi)展大氣污染跨域協(xié)同治理的地區(qū)，目前已經(jīng)形成了包括“七省區(qū)八部委”在內(nèi)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。以此機(jī)制為依托，京津冀地區(qū)在一些重大活動(dòng)中業(yè)已開(kāi)展了多次協(xié)同實(shí)踐。因此，以一個(gè)大氣跨區(qū)域污染狀況最為嚴(yán)重且協(xié)同治理建制相對(duì)完善、協(xié)同經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富的地區(qū)作為案例研究對(duì)象，更能夠展現(xiàn)大氣污染跨域協(xié)同這一治理方式在實(shí)踐中的運(yùn)行狀況和效果。

(三)分析框架：“結(jié)構(gòu)-過(guò)程-效果”模型

在協(xié)同治理的研究領(lǐng)域，研究者多是從綜合的視角來(lái)構(gòu)建不同組織間或組織內(nèi)部不同部門(mén)之間集體行動(dòng)的解釋框架。如John M Bryson和Barbara C Crosby(2006)[18]從起始條件、過(guò)程、結(jié)構(gòu)和治理、偶然事件與約束條件、結(jié)果與責(zé)任這五個(gè)方面構(gòu)建了跨部門(mén)協(xié)同的分析框架。臺(tái)灣學(xué)者王千文(2009)[19]將公私協(xié)力運(yùn)作框架分為四個(gè)階段和兩類影響變量。Ansell和Gash(2008)[20]通過(guò)對(duì)137個(gè)不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行“連續(xù)近似分析”,搭建了一個(gè)由起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過(guò)程四個(gè)部分構(gòu)成的理論模型，即SFIC分析模型。

在綜合性的分析框架中，OECD所提出的“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”模型影響力較大[21]。“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”模型非常適合用于解釋“協(xié)同是什么”這一基本命題，其中協(xié)同結(jié)構(gòu)側(cè)重于構(gòu)建協(xié)同的組織載體，即為實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)同而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)性安排，協(xié)同過(guò)程側(cè)重于實(shí)現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和輔助技術(shù)工具[22]。“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”模式在闡述協(xié)同是什么方面是一個(gè)高度概括性的解釋框架，但是缺少對(duì)于協(xié)同效果的關(guān)注。因此，在應(yīng)用于具體情境和問(wèn)題時(shí)，需要對(duì)此框架進(jìn)行進(jìn)一步拓展。

基于此，本文在“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”模型的指導(dǎo)下，結(jié)合京津冀大氣污染治理的現(xiàn)實(shí)情境，將協(xié)同效果的考量納入其中，構(gòu)建了一個(gè)整合性的分析框架(見(jiàn)圖1)。其中，協(xié)同結(jié)構(gòu)包括包含了對(duì)京津冀協(xié)同機(jī)構(gòu)中的組織類型和機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、參與主體、組織運(yùn)作形態(tài)等內(nèi)容。同時(shí)由于制度與結(jié)構(gòu)往往是緊密聯(lián)系的，因此在這部分還對(duì)協(xié)同的相關(guān)法律制度進(jìn)行了探討。協(xié)同過(guò)程圍繞京津冀大氣污染跨域協(xié)同的具體運(yùn)行機(jī)制展開(kāi)，包括協(xié)同工作過(guò)程中的方式和程序、協(xié)同目標(biāo)確定、協(xié)同任務(wù)的橫向和縱向分解等內(nèi)容。協(xié)同結(jié)果主要考察主要大氣污染物濃度值的變化情況。

三、京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的整體圖景

(一)跨域協(xié)同結(jié)構(gòu)：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組

2013年10月23日，為貫徹落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等政策文件中關(guān)于建立區(qū)域大氣污染協(xié)作機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，北京市、天津市、河北省、環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等省市部委在京召開(kāi)首次工作會(huì)議，建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組(下簡(jiǎn)稱“協(xié)作小組”)。“協(xié)作小組”的成員單位由“七省區(qū)八部委”構(gòu)成，組長(zhǎng)1名，副組長(zhǎng)4名，成員16名，具體組成如表1：

圖1 京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理分析框架

表1 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組構(gòu)成成員

在具體工作機(jī)制方面，協(xié)作小組下設(shè)辦公室，作為協(xié)作小組的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)作小組的決策落實(shí)、聯(lián)絡(luò)溝通、保障服務(wù)等日常工作。辦公室主任由北京市副市長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)兼任，辦公室常務(wù)副主任由北京市環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治司司長(zhǎng)擔(dān)任，辦公室副主任由七省區(qū)市環(huán)境保護(hù)廳(局)長(zhǎng)擔(dān)任。協(xié)作小組辦公室在各省區(qū)市和有關(guān)部委內(nèi)設(shè)立聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)聯(lián)系各成員單位大氣污染防治工作。各省區(qū)市環(huán)保廳(局)和各部委相關(guān)司局的負(fù)責(zé)同志擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員為協(xié)作小組辦公室成員。同時(shí)，協(xié)作小組辦公室委托隸屬于北京市環(huán)境保護(hù)局的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”，負(fù)責(zé)“協(xié)作小組”辦公室文電、會(huì)務(wù)、信息等日常運(yùn)轉(zhuǎn)工作以及大氣污染防治協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控的具體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作(見(jiàn)圖2)。

圖2 京津冀大氣污染跨域協(xié)同結(jié)構(gòu)圖

在運(yùn)作形式方面，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組主要通過(guò)“小組會(huì)議”或“專題會(huì)議”的形式開(kāi)展具體的協(xié)同工作。參加“小組會(huì)議”或“專題會(huì)議”的成員主要是協(xié)作小組構(gòu)成單位——“七省市八部委”的相關(guān)人員。因此，“小組會(huì)議”或“專題會(huì)議”實(shí)際上是一種“省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議”。會(huì)議的主要任務(wù)是將協(xié)作小組的相關(guān)成員召集在一起，就京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和決策，并在會(huì)議上確定合作協(xié)調(diào)的具體工作安排。

(二)跨域協(xié)同過(guò)程：協(xié)同目標(biāo)與任務(wù)的分解與執(zhí)行

與結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制不同，程序性協(xié)同機(jī)制(運(yùn)行機(jī)制)側(cè)重于實(shí)現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨“跨界問(wèn)題”時(shí)的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺(tái)、促進(jìn)協(xié)同的財(cái)政工具和控制工具的選擇等方面[21]。

1．協(xié)同目標(biāo)與任務(wù)的確定

京津冀地區(qū)在大氣污染跨域協(xié)同的任務(wù)安排與分工、協(xié)同的工作重點(diǎn)等主要通過(guò)京津冀大氣污染防治協(xié)作小組會(huì)議或?qū)ｎ}會(huì)議確定。在“小組會(huì)議”或“專題會(huì)議”上，小組各成員單位就京津冀大氣污染聯(lián)合防控的重點(diǎn)工作或重大活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量保障方案進(jìn)行協(xié)商、討論，并將一致協(xié)商所達(dá)成的會(huì)議結(jié)果以京津冀大氣污染防治協(xié)作小組辦公室文件的形式向小組成員單位發(fā)布。例如，《京津冀及周邊地區(qū)亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障方案》、《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》等。通過(guò)“協(xié)作小組”會(huì)議或?qū)ｎ}會(huì)議確定了協(xié)同的主要目標(biāo)和任務(wù)后，成員單位根據(jù)小組會(huì)議確定的協(xié)同目標(biāo)和分工出臺(tái)各自在工業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染、燃煤、揚(yáng)塵等方面的方案、意見(jiàn)或計(jì)劃，并通過(guò)縱向分解與橫向分解的形式進(jìn)行落實(shí)。

以APEC會(huì)議期間京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理為例，在協(xié)作小組會(huì)議確定《京津冀及周邊地區(qū)亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障方案》后，北京、天津和河北三地根據(jù)保障方案的協(xié)同任務(wù)分配成立省(市)級(jí)總指揮部，負(fù)責(zé)制定本省(市)的空氣質(zhì)量保障方案，再根據(jù)省(市)-地(區(qū))-縣(區(qū))的縱向分解和指揮長(zhǎng)-分指揮長(zhǎng)的橫向分解兩種形式確定各級(jí)政府的協(xié)同任務(wù)分工、組織安排、責(zé)任落實(shí)和具體實(shí)施。

2．以行政層級(jí)為基礎(chǔ)的縱向任務(wù)分解

在京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的過(guò)程中，協(xié)同成員單位所分擔(dān)的協(xié)同任務(wù)首先是以行政層級(jí)為基礎(chǔ)的縱向形式在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行分解。以APEC會(huì)議期間的河北省協(xié)同任務(wù)落實(shí)為例，在京津冀大氣污染防治協(xié)作小組會(huì)議確定了APEC期間河北省的任務(wù)分擔(dān)后，河北省在省層面制定了《河北省亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障方案》。在協(xié)同任務(wù)的縱向分解上，河北省按照省-市-縣三層確定協(xié)同分任務(wù)。市、縣層面根據(jù)河北省確立的省級(jí)《河北省亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障措施》分層確定各自的保障措施。例如河北省衡水市根據(jù)《河北省亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障措施》制定《衡水市亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障措施》，衡水市下面的景縣再根據(jù)《河北省亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障措施》和《衡水市亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障措施》制定《景縣亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障措施》。具體見(jiàn)圖3。

3．以指揮長(zhǎng)—分指揮長(zhǎng)制為基礎(chǔ)的橫向任務(wù)分解

在橫向協(xié)同層面，京津冀采取了由省地市官員牽頭負(fù)責(zé)，相關(guān)的職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)同參與的指揮長(zhǎng)負(fù)責(zé)制進(jìn)行橫向任務(wù)分解。在這個(gè)機(jī)制之下，指揮長(zhǎng)與分指揮長(zhǎng)明確分工責(zé)任，協(xié)同配合工作，共同執(zhí)行協(xié)同工作任務(wù)。還是以APEC會(huì)議期間河北省協(xié)同任務(wù)落實(shí)為例，省級(jí)層面，成立了由副省長(zhǎng)張杰輝任總指導(dǎo)的河北省“2014年亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障工作”指揮部，省政府分管副秘書(shū)長(zhǎng)、省公安廳、省環(huán)境保護(hù)廳主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任分指揮長(zhǎng)，各設(shè)區(qū)市和定州、辛集市政府、省政府有關(guān)部門(mén)為指揮部成員單位。指揮部下設(shè)辦公室(設(shè)在環(huán)境保護(hù)廳)，會(huì)議期間有關(guān)成員實(shí)行集中辦公。不同的分指揮長(zhǎng)負(fù)責(zé)不同的領(lǐng)域的協(xié)同工作安排，具體見(jiàn)圖4。在市、縣層面，參照省級(jí)層面的橫向分工模式，也分別成立指揮長(zhǎng)-分指揮長(zhǎng)的橫向任務(wù)分解形式。

圖3 京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的縱向任務(wù)分解圖

圖4 京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的橫向任務(wù)分解圖

由此可見(jiàn)，從橫向?qū)用鎸徱暎谕七M(jìn)實(shí)施《亞太經(jīng)合組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障措施》的協(xié)同工作過(guò)程中，無(wú)論是省級(jí)層面，還是市、縣級(jí)層面，橫向部門(mén)之間的協(xié)同都是按照保障措施中各項(xiàng)工作職責(zé)，由一位省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)整體負(fù)責(zé)該工作，再由一個(gè)或數(shù)個(gè)牽頭單位以及負(fù)責(zé)人具體開(kāi)展該工作，其他相關(guān)的部門(mén)進(jìn)行工作的配合。實(shí)際上，這種由主要責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、責(zé)任部門(mén)牽頭，各個(gè)職能部門(mén)分工配合進(jìn)行工作的模式，在政府內(nèi)部非常普遍，當(dāng)涉及行政轄區(qū)范圍內(nèi)跨部門(mén)業(yè)務(wù)時(shí)，這種方式是政府最常采用的合作方式[23]。

(三)跨域協(xié)同效果：大氣質(zhì)量的改善與反彈

從2013年正式建制以來(lái)，京津冀大氣污染的跨域協(xié)同治理在中央和地方的雙重推動(dòng)下進(jìn)展不斷，相關(guān)的機(jī)制建設(shè)也不斷推進(jìn)。但是從協(xié)同的整體效果來(lái)看，從2013年10月建制到2017年5月，京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所改善，但改善幅度不大，只是在某些特殊時(shí)段大氣質(zhì)量狀況明顯好轉(zhuǎn)。

從PM2.5、PM10、SO2、NO2的月均濃度數(shù)據(jù)來(lái)看，從2013年10月到2017年5月，京津冀地區(qū)大氣主要污染物月均濃度呈現(xiàn)波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)，夏季污染物濃度偏低、秋冬季污染物濃度偏高(見(jiàn)圖5)。但是就總體而言，從2013年10月到2017年5月，京津冀主要污染物濃度的變化幅度并不是太大，以PM2.5為例，2013年12月京津冀地區(qū)PM2.5的月均濃度值是149(微克/立方米)，2014年12月下降到99微克/立方米，但是2015年又上升到143(微克/立方米)。在整體變化幅度不是太大的情況下，也有一些特殊時(shí)間段的污染物濃度同比下降非常明顯。例如2014年的11月、12月；2015年8月、9月。通過(guò)對(duì)照可以發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)時(shí)間段恰值三項(xiàng)重大活動(dòng)的舉辦期間，即2014年11月5日-2014年11月11日在北京舉辦的“APEC會(huì)議”、2015年8月22日-2015年8月30日的“國(guó)際田聯(lián)世界田徑錦標(biāo)賽”以及2015年9月3日的“中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)”。事實(shí)上，從京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組的工作內(nèi)容來(lái)看，保障這三項(xiàng)重大活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)是“協(xié)作小組”的重要政治任務(wù)。“協(xié)作小組”召開(kāi)了多次會(huì)議來(lái)確保重大活動(dòng)期間小組成員在空氣質(zhì)量保障方案的制定和落實(shí)，例如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作會(huì)議(2014年5月15日)、協(xié)作小組第三次會(huì)議(2014年10月24日)、協(xié)作小組第四次會(huì)議(2015年5月19日)、協(xié)作小組專題會(huì)議(2015年8月17日)。

此外，通過(guò)進(jìn)一步對(duì)比津冀地區(qū)大氣主要污染物濃度的月度數(shù)據(jù)和日度數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，雖然重大活動(dòng)期間大氣主要污染物污染濃度下降幅度非常大，但是在重大活動(dòng)結(jié)束后，污染物濃度出現(xiàn)了比較大的反彈。以2015年“抗戰(zhàn)閱兵”為例，從8月20日至9月3日，北京市主要大氣污染物平均濃度為PM2.5(17.8微克/立方米)、PM10(25.3微克/立方米)、SO2(3.2微克/立方米)、NO2(22.7微克/立方米)，均達(dá)到了監(jiān)測(cè)以來(lái)的最低值。但是，閱兵結(jié)束后，9月中旬主要污染物濃度出現(xiàn)明顯反彈，其中9月17日的PM2.5、PM10的濃度值分別高達(dá)146微克/立方米、163微克/立方米[24]。

綜上，可以對(duì)京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的效果作出以下評(píng)價(jià)：其一，從重大活動(dòng)舉辦期間的主要大氣污染物濃度來(lái)看，通過(guò)一系列協(xié)同方案和措施的執(zhí)行，京津冀地區(qū)的主要大氣污染物濃度相比同期有了較大幅度的下降，空氣質(zhì)量得到很大改善。從這個(gè)層面審視，大氣污染跨域協(xié)同治理確實(shí)是應(yīng)對(duì)京津冀跨域大氣污染的有效機(jī)制。其二，從2013年10月建制以來(lái)京津冀大氣污染物的月均數(shù)據(jù)以及重大活動(dòng)結(jié)束后的大氣污染物濃度反彈數(shù)據(jù)來(lái)看，大氣污染跨域協(xié)同治理在“非重大活動(dòng)”或“非重大政治任務(wù)期間的”的效果并不是非常明顯。

四、進(jìn)一步審視：“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同及其背后的制度邏輯

有學(xué)者將我國(guó)政府間協(xié)同模式分為三種形式。其一是以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式；其二是以“部際聯(lián)席會(huì)議”為代表的橫向協(xié)同模式；其三是圍繞專項(xiàng)任務(wù)展開(kāi)的橫向協(xié)同模式[23]。從京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的整體圖景來(lái)看，京津冀之間的跨域協(xié)同無(wú)論是在協(xié)同結(jié)構(gòu)、協(xié)同過(guò)程還是在協(xié)同結(jié)果方面，都表征為一種以保障重大活動(dòng)或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)為目的的協(xié)同，就其本質(zhì)而言，是一種應(yīng)急式的“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同。

圖5 京津冀地區(qū)大氣主要污染物濃度月度數(shù)據(jù)圖(單位：微克/立方米)數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站公布的74城市月度空氣質(zhì)量狀況報(bào)告制圖

從社會(huì)治理的角度而言，這種“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同的治理方式在我諸多領(lǐng)域中都有運(yùn)用，可以說(shuō)是我國(guó)當(dāng)前公共事務(wù)治理的一種主要的“道”。雖然，“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同的治理范式具有諸多優(yōu)勢(shì)，例如：可以實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”、保證任務(wù)期間取得相當(dāng)大的成效、促進(jìn)問(wèn)題的快速解決等，但是這種治理方式的負(fù)面作用卻也相當(dāng)顯著：比如高額的協(xié)同成本、效果的短暫持續(xù)、問(wèn)題的反復(fù)發(fā)作等[23]。京津冀大氣環(huán)境治理的快速反彈，就是這種應(yīng)急式“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同負(fù)面作用的最好例證。因此，“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”并非當(dāng)前公共事務(wù)治理的良策。那么，由此引發(fā)的追問(wèn)是：目前京津冀大氣污染的跨域協(xié)同緣何是一種應(yīng)急式的“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同？形成此種協(xié)同模式背后的制度機(jī)理是什么？下文將對(duì)此進(jìn)行分析。

(一)協(xié)同立法的抽象規(guī)定與合法性缺失

奧斯特羅姆認(rèn)為基于“憲法”層面的制度設(shè)置在集體選擇的環(huán)境中尤為重要[25]。從京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的立法層面審視，相關(guān)的立法規(guī)定或設(shè)置至少存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：模糊性與合法性問(wèn)題。就模糊立法而言，從我國(guó)現(xiàn)有的法律框架來(lái)看，關(guān)于京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的立法分為中央立法和地方立法兩個(gè)層次。中央層面的相關(guān)立法主要見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》(2015)和《大氣污染防治法》(2016)，地方層面的立法主要體現(xiàn)在京津冀三地的大氣污染防治條例中，包括《北京市大氣污染防治條例》(2014)、《天津市大氣污染防治條例》(2015)、《河北省大氣污染防治條例》(2016)。從具體的法律或條例條款來(lái)看，對(duì)于京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的相關(guān)規(guī)定多是原則性或目標(biāo)式的籠統(tǒng)規(guī)定。在地方立法方面，雖然北京市、天津市、河北省都在其大氣污染防治條例中對(duì)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理作出了規(guī)定，但是對(duì)于協(xié)同的資金安排由誰(shuí)負(fù)責(zé)？協(xié)同機(jī)制的人員又有哪些部門(mén)構(gòu)成？等諸如此類的核心問(wèn)題都缺少必要的細(xì)致規(guī)定。

就協(xié)同立法的合法性方面，目前我國(guó)的立法形態(tài)分為兩種，分別是中央立法形態(tài)和地方立法形態(tài)。京津冀在大氣污染上的協(xié)同立法涉及京、津、冀三地的聯(lián)合立法問(wèn)題，是一種嶄新的區(qū)域立法形態(tài)，不屬于上述兩種立法形態(tài)之中。根據(jù)公法領(lǐng)域“法無(wú)授權(quán)即違法”的設(shè)定，區(qū)域立法形態(tài)應(yīng)屬違法[26]。由于缺乏事實(shí)上的合法性，因此，京津冀三地在大氣污染防治上的協(xié)同立法更多的是在一種相對(duì)松散、彼此約束力不強(qiáng)的條件下進(jìn)行的。在相關(guān)責(zé)任條款闕如的情境下，在實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)三地在大氣污染上的立法協(xié)同僅僅停留在淺層與表面的協(xié)商與咨詢，而無(wú)深度的策進(jìn)與合作的局面[27]。

(二)跨域協(xié)同結(jié)構(gòu)的“位勢(shì)差異”與規(guī)范性不足

1．協(xié)同結(jié)構(gòu)中京津冀三地政府的“位勢(shì)差異”

從協(xié)同形式上看，京津冀三地在大氣污染治理上的協(xié)同是一種橫向的跨區(qū)域協(xié)同形式，這種協(xié)同形式特別強(qiáng)調(diào)不同協(xié)同主體在身份和地位上的對(duì)等性，這里的對(duì)等性不僅意味著形式上的對(duì)等性，更關(guān)乎實(shí)質(zhì)上的對(duì)等。雖然京津冀三地在協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)中具有組織形式上的平等性，但是，三地在具體的談判和博弈過(guò)程中，中央政府對(duì)于三地的政治安排以及定位不同造就了三地事實(shí)上的“位勢(shì)差異”。無(wú)論是對(duì)于協(xié)同的積極態(tài)度還是較強(qiáng)的協(xié)同過(guò)程駕馭能力，其基本前提都是協(xié)同主體之間的對(duì)等性[28]。但是，在上述政治不對(duì)等的安排下，天津市與河北省在大氣跨域協(xié)同治理中往往處于被動(dòng)或從屬地位，這種從屬地位在事實(shí)上降低了天津與河北兩地在協(xié)同過(guò)程中的駕馭和治理資源的配置能力，弱化了天津尤其是河北參與跨域協(xié)同治理的積極性。

2．“協(xié)作小組”機(jī)構(gòu)設(shè)立的規(guī)范化不足

從京津冀大氣污染跨域協(xié)同的實(shí)踐來(lái)看，三地跨域協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)初步建立，即京津冀及周邊地區(qū)大區(qū)污染防治協(xié)作小組。“協(xié)作小組”由“七省區(qū)八部委”的相關(guān)人員組成，并下設(shè)辦公室，辦公室由北京市政府和環(huán)保部負(fù)責(zé)。從組織形態(tài)來(lái)看，“協(xié)作小組”在機(jī)構(gòu)規(guī)范化方面存在很大不足。規(guī)范化不足首先表現(xiàn)在“協(xié)作小組”并不是一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)會(huì)議導(dǎo)向型機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)會(huì)議形式來(lái)決定京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的重點(diǎn)工作或空氣質(zhì)量的保障方案。規(guī)范不足的第二個(gè)表現(xiàn)在于“協(xié)作小組”缺乏必要的權(quán)威性，“協(xié)作小組”下設(shè)的辦公室雖然由北京市政府和環(huán)保部負(fù)責(zé)，但是辦公室主要委托隸屬于北京市環(huán)保局的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”來(lái)處理日常運(yùn)轉(zhuǎn)工作和協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)。作為一個(gè)處級(jí)機(jī)構(gòu)，“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”在協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)行政層級(jí)較高的省部級(jí)機(jī)構(gòu)時(shí)，必然會(huì)遇到諸多困難和挑戰(zhàn)，其協(xié)調(diào)的權(quán)威性也存在很大質(zhì)疑[29]。規(guī)范性不足的第三個(gè)表現(xiàn)在于“協(xié)作小組”責(zé)任機(jī)制的缺失，“協(xié)作小組”應(yīng)承擔(dān)何種協(xié)同責(zé)任？如何認(rèn)定協(xié)同效果？是由“協(xié)作小組”來(lái)承擔(dān)協(xié)同失靈的后果還是分別承擔(dān)？這些關(guān)鍵性的問(wèn)題都缺乏明確的規(guī)定。

3．“協(xié)作小組”運(yùn)作形式的規(guī)范化不足

“協(xié)作小組”的運(yùn)作形式主要是“協(xié)作小組會(huì)議”或“協(xié)作小組專題會(huì)議”。在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，協(xié)作小組會(huì)議的召開(kāi)具有相當(dāng)程度的隨機(jī)性，且多是為了保障重大活動(dòng)的空氣質(zhì)量而召開(kāi)。從會(huì)議召開(kāi)的具體時(shí)間和頻次來(lái)看，協(xié)作小組會(huì)議呈現(xiàn)明顯的隨機(jī)性，對(duì)于會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間，人員要求等都沒(méi)有明確的規(guī)定。由于缺乏制度約束，對(duì)于以各種借口推脫、不參與會(huì)議的情況無(wú)能為力，且即使會(huì)上簽署了共同協(xié)議，也很容易出現(xiàn)會(huì)下各打各的算盤(pán)的情況，協(xié)作小組會(huì)議的作用仍然有待檢驗(yàn)。從協(xié)作小組會(huì)議的內(nèi)容來(lái)看，小組會(huì)議具有很強(qiáng)的“重大活動(dòng)導(dǎo)向性”。業(yè)已召開(kāi)的幾次小組會(huì)議或?qū)ｎ}會(huì)議多是為了保障重大活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量，例如2014年7月召開(kāi)的辦公室會(huì)議以及協(xié)作小組第三次會(huì)議都是為了保障APEC會(huì)議期間的空氣質(zhì)量，第四次協(xié)作小組會(huì)議和2015年8月召開(kāi)的協(xié)作小組專題會(huì)議也是為了保障中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量。

(三)協(xié)同過(guò)程的“非均衡性”與協(xié)同意愿分野

1．發(fā)展水平的差異造成協(xié)同資源的“非對(duì)稱”

在京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的過(guò)程中，不僅京津冀三地的政治地位不對(duì)等，而且三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上也存在較大“梯度落差”，這種“梯度落差”導(dǎo)致了京津冀三地在大氣污染協(xié)同治理中的資源“非對(duì)稱”。首先是大氣治理資金的非對(duì)稱。大氣污染的治理需要大量的治理資金作為支撐。對(duì)于京津冀地區(qū)而言，三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異也會(huì)體現(xiàn)到大氣治理資金的投入上。北京作為首都和經(jīng)濟(jì)中心，對(duì)于大氣污染治理的投入是津冀兩地是無(wú)法比擬的。2014年上半年，北京市市長(zhǎng)王安順對(duì)外透露，北京計(jì)劃投入7600億元治理PM2.5，這一巨額治理資金遠(yuǎn)非河北可比[30]。其次是大氣治理能力的非對(duì)稱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異不僅造成京津冀三地在大氣治理上資金投入的差異，而且也使得三地在大氣污染治理人員、技術(shù)和水平上存在較大落差。

2．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分殊導(dǎo)致協(xié)同成本與協(xié)同收益的“非均衡性”

Matthew Flingers(2002)[31]將跨部門(mén)協(xié)同所面臨的障礙總結(jié)為六個(gè)方面，其中投入和收益的不對(duì)等是最為主要的障礙。從京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的實(shí)際情況審視，京津冀三地在協(xié)同治理過(guò)程中的成本與收益關(guān)系存在極大的“非均衡性”。

就協(xié)同成本而言，京津冀三地差異化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成了協(xié)同過(guò)程中的成本投入不對(duì)等。工業(yè)污染是京津冀地區(qū)大氣污染的主要污染源，基于此，從京津冀整體區(qū)域?qū)用妫瑢?duì)工業(yè)污染的防控和治理就成為大跨區(qū)域協(xié)同治理的重中之重。那么，工業(yè)比重較高的河北和天津在工業(yè)污染控制上就面臨很大壓力。為了保障整個(gè)京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，河北與天津勢(shì)必對(duì)“兩高”行業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的“關(guān)、限、停”，此舉對(duì)于天津尤其是河北的GDP造成很大影響。與此同時(shí)，在現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，河北省又面臨很大的工業(yè)化發(fā)展壓力。2015年河北的人均地區(qū)生產(chǎn)總值只有4萬(wàn)，但是北京和天津已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)，是河北的兩倍多。不僅如此，根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的調(diào)查報(bào)告顯示，在國(guó)際大都市北京和天津的周?chē)h(huán)繞著河北的3798個(gè)貧困村，32個(gè)貧困縣，即環(huán)京津貧困帶[32]。如此，京津冀大氣協(xié)同治理，關(guān)閉、限制兩高行業(yè)，河北省不僅付出高額的治理成本，還有更多隱形的發(fā)展成本和民生成本。因此，在參與協(xié)同所付出的成本方面，河北省協(xié)同成本與代價(jià)最高，天津次之，北京最小。就協(xié)同收益而言，京津冀三地也存在較大不對(duì)等。京津冀大氣污染協(xié)同治理的收益包括直接收益和間接受益。直接收益主要體現(xiàn)在大氣質(zhì)量的改善方面，前已所述，京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制在非重大任務(wù)或非重大活動(dòng)期間對(duì)三地空氣質(zhì)量改善程度有限。就間接受益而言，北京的間接受益主要體現(xiàn)在大氣質(zhì)量改善后獲得的中央認(rèn)可和國(guó)際聲譽(yù)，河北和天津則主要體現(xiàn)為來(lái)自于協(xié)同過(guò)程中北京的大氣治理技術(shù)、人才和部分資金支撐。例如京、津分別與河北四市建立結(jié)對(duì)合作機(jī)制，北京支持廊坊、保定4.6億元、天津支持唐山、滄州4億元用于大氣污染的防治工作[33]。然而這些支持資金相對(duì)于天津、河北巨大的治理成本而言顯然非常有限。由此可見(jiàn)，京津冀三地在協(xié)同中的成本投入和收益存在很大失衡，這種失衡的直接結(jié)果就是河北在協(xié)同參與中的“不主動(dòng)、不積極、不愿意”。

3．大氣治理的基數(shù)差距增加了協(xié)同過(guò)程的復(fù)雜性

京津冀三地在大氣污染治理的基礎(chǔ)差距主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是大氣主要污染源的差異；其二是大氣治理標(biāo)準(zhǔn)差異。首先，就主要污染源而言，根據(jù)三地環(huán)境保護(hù)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，北京、天津、河北大氣污染物主要來(lái)源分別為機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放、工業(yè)排放和燃油排放。不同的污染源所需要的污染控制措施是不同的，因此，三地在污染源上的差異性在客觀上給三地實(shí)施協(xié)同控污措施帶來(lái)了很大難度，缺乏實(shí)際的合作抓手。其次，就大氣治理標(biāo)準(zhǔn)而言，同樣的污染企業(yè)，按照北京標(biāo)準(zhǔn)可能必須搬走或關(guān)閉，按照天津的標(biāo)準(zhǔn)可能需要嚴(yán)格治理，而在河北，當(dāng)前情況下，過(guò)于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)將使企業(yè)喪失競(jìng)爭(zhēng)力。正如有學(xué)者所言“如果要求河北跟北京一樣的標(biāo)準(zhǔn)，河北省經(jīng)濟(jì)所受的影響可能是顛覆性的”[34]。

(四)協(xié)同取向中的“思維定式”

在某種意義上，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，表面上協(xié)同的是“行動(dòng)”，深層上協(xié)同的是“思想觀念”。但是，在實(shí)際協(xié)同過(guò)程中，京津冀三地的“屬地”的思維定式仍然相當(dāng)嚴(yán)重。前文已述，我國(guó)大氣污染治理的總體模式是基于行政區(qū)劃界限的屬地主義模式。以行政區(qū)劃的形式將治理對(duì)象以地域界限進(jìn)行分割雖然有利于地方政府對(duì)本區(qū)域范圍內(nèi)的事物進(jìn)行針對(duì)性治理，但是由于地方政府間缺乏有效的交流、協(xié)商機(jī)制，各地方政府部門(mén)對(duì)本轄區(qū)外的情況并不了解，在政策制定時(shí)，即便除去地方本位的因素，技術(shù)細(xì)節(jié)上也無(wú)法處理全局角度的問(wèn)題，而只能停留在本位層面，缺乏整體發(fā)展戰(zhàn)略，直接帶來(lái)治理過(guò)程和結(jié)果的碎片化。“屬地思維定式”不僅會(huì)增加京津冀三地在協(xié)同過(guò)程中的阻礙，還會(huì)造成三地對(duì)于大氣污染協(xié)同治理的信任缺失。根據(jù)北京大學(xué)環(huán)境與工程學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查研究顯示：雖然67%的城市將大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控列入了大氣污染防治的優(yōu)先執(zhí)行項(xiàng)目中，然而值得深思的是，盡管重點(diǎn)區(qū)域省級(jí)環(huán)保部門(mén)普遍認(rèn)識(shí)到區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的必要性，但認(rèn)為無(wú)法通過(guò)自身努力促成合作，在“十二五”大氣污染控制的手段優(yōu)先排序中，除了廣東省，其余14地市均將聯(lián)防聯(lián)控置于最末幾位，其中北京為最末位[35]。

五、結(jié)論與政策建議：“常態(tài)性”協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

跨區(qū)域大氣污染問(wèn)題是當(dāng)下我國(guó)公共事務(wù)治理領(lǐng)域無(wú)法回避且需要有效回應(yīng)的棘手問(wèn)題，它既關(guān)涉到區(qū)域之下廣大民眾的生存條件問(wèn)題，又與區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的良性運(yùn)行與發(fā)展休戚相關(guān)。大氣污染的跨區(qū)域傳輸對(duì)于大氣污染治理所造成的困境不僅是一個(gè)理念層面的困境，從根本上而言更是一種治理體制和治理結(jié)構(gòu)的困境。就本質(zhì)而言，京津冀大氣污染的跨域協(xié)同治理不是簡(jiǎn)單的污染治理過(guò)程，而是通過(guò)相應(yīng)的制度調(diào)整與制度創(chuàng)設(shè)，打破行政區(qū)劃的“邊界限制”，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的聯(lián)合治理。然而，在現(xiàn)行的體制框架、治理結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制下，要實(shí)現(xiàn)良好的跨域協(xié)同并非易事。從目前的運(yùn)行狀況看，京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理還只是一種任務(wù)導(dǎo)向型的協(xié)同治理模式，雖然在重大活動(dòng)或任務(wù)期間能夠保障大氣主要污染物濃度的大幅下降，有效提升空氣質(zhì)量。但是，在重大活動(dòng)或重大政治任務(wù)結(jié)束后，污染物濃度迅速反彈，且從近幾年的大氣污染數(shù)據(jù)來(lái)看，在非重大活動(dòng)期間，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善的程度有限。

由此，京津冀地區(qū)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實(shí)踐至少說(shuō)明了兩個(gè)問(wèn)題：其一，京津冀地區(qū)大氣污染局勢(shì)并非不可控制，“APEC藍(lán)”和“閱兵藍(lán)”的取得說(shuō)明了采取跨域協(xié)同治理的方式確實(shí)可以有效改善跨域大氣污染狀況。其二，“任務(wù)驅(qū)動(dòng)式”、“應(yīng)急式”的跨域協(xié)同治理方式并非解決京津冀大氣污染問(wèn)題的良策，要切實(shí)提升京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量，須實(shí)現(xiàn)“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同到“常態(tài)型”協(xié)同的轉(zhuǎn)變。需要注意的是，“常態(tài)性”協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建并不是簡(jiǎn)單將重大活動(dòng)期間的應(yīng)急協(xié)同措施常態(tài)化，如若簡(jiǎn)單將重大活動(dòng)期間的協(xié)同方略和措施變?yōu)槌B(tài)性的政策安排，京津冀地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)受到不可估量的影響，且由大規(guī)模的“關(guān)、停、限”所導(dǎo)致的失業(yè)問(wèn)題，也會(huì)造成京津冀地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，要建立京津冀地區(qū)大氣污染跨域協(xié)同治理的常態(tài)機(jī)制，需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度綜合考慮當(dāng)前的憲政框架體系、合作結(jié)構(gòu)與具體的機(jī)制，并將京津冀三地政府之間的利益計(jì)算囊括其中。

(一)制度改進(jìn)：合法性與制度細(xì)節(jié)的設(shè)定

塞謬爾·亨廷頓(1989)[36]在評(píng)價(jià)一個(gè)政府時(shí)指出：“制度化程度低下的政府不僅是一個(gè)弱政府，而且還是一個(gè)壞政府”。類似的評(píng)價(jià)在某種意義上也適用于大氣污染的跨域協(xié)同機(jī)制：制度化低下的跨域協(xié)同機(jī)制在一定程度上是一個(gè)低效的機(jī)制。京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理在制度化方面的不足首先表現(xiàn)為立法的制度化不足，包括協(xié)同立法的合法性缺失以及立法的模糊性特征。因此，制度改進(jìn)一方面要提升京津冀在大氣污染協(xié)同治理立法的合法性，另一方面，要在既有的法律框架下，增強(qiáng)對(duì)于法律細(xì)節(jié)的設(shè)定。首先，就提升協(xié)同立法合法性而言，要在立法層面突破中央立法形態(tài)和地方立法形態(tài)在應(yīng)對(duì)區(qū)域事物上的局限性，賦予區(qū)域立法形態(tài)以合法性。其次，就增強(qiáng)制度設(shè)置細(xì)節(jié)而言，要在既有的立法框架下，對(duì)關(guān)于協(xié)同實(shí)踐的具體方面進(jìn)行細(xì)化設(shè)定。包括對(duì)于協(xié)同的具體定位、協(xié)同組織結(jié)構(gòu)的設(shè)立、具體分工及運(yùn)行的制度標(biāo)準(zhǔn)、參與協(xié)同的主體職責(zé)等細(xì)節(jié)層面的具體設(shè)定。

(二)結(jié)構(gòu)優(yōu)化：“協(xié)作小組”的重新設(shè)計(jì)

基于公共事務(wù)治理的治理效率與各管理機(jī)構(gòu)的整合度、協(xié)調(diào)度有著極大相關(guān)性的理解，協(xié)同治理在研究中更加關(guān)注組織機(jī)構(gòu)的研究，認(rèn)為打破傳統(tǒng)組織之間的界限是改進(jìn)公共治理的效率和效能的關(guān)鍵，并在整個(gè)管理過(guò)程中起著決定性的作用。因此，在大氣污染的協(xié)同實(shí)踐中，建立正式的、常態(tài)性的、具有實(shí)際約束力的區(qū)域性協(xié)同治理機(jī)構(gòu)非常必要。雖然京津冀業(yè)已建立“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”來(lái)推進(jìn)京津冀的大氣協(xié)同實(shí)踐，但是，“協(xié)作小組”并不具備正式機(jī)構(gòu)應(yīng)有的相關(guān)條件，“協(xié)作”小組的組成人員都是兼職，既不掛牌子也不單獨(dú)確定人員編制、不核撥經(jīng)費(fèi)，不確定機(jī)構(gòu)規(guī)格。因此，重構(gòu)現(xiàn)行的“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，賦予其常態(tài)性與規(guī)范性。首先，以法律的形式而非行政命令的形式確定“京津冀大氣污染防治協(xié)作小組”的具體定位問(wèn)題，包括人員配備、編制、經(jīng)費(fèi)安排等問(wèn)題。其次，在現(xiàn)有的執(zhí)行辦公室下，另設(shè)規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同辦公室、協(xié)同執(zhí)法辦公室、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)辦公室、信息協(xié)同辦公室、財(cái)務(wù)辦公室，這些辦公室與既有的區(qū)域大氣污染防治專家委員會(huì)共同承擔(dān)京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的各項(xiàng)工作。同時(shí)，將原來(lái)的北京市環(huán)保局下設(shè)的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”所承擔(dān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)由聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)辦公室承擔(dān)。

(三)利益協(xié)調(diào)與利益補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)

利益在大氣污染跨域協(xié)同治理的邏輯構(gòu)造中，處于核心地位。對(duì)政府而言，利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。政府間關(guān)系首先是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系[37]。當(dāng)前，如何破解三地在大氣污染協(xié)同治理上的“利益差”，構(gòu)建“互惠”的利益格局是影響京津冀協(xié)同成敗的關(guān)鍵。具體而言，可以從以下兩個(gè)思路來(lái)構(gòu)建京津冀三地在大氣污染治理上的“互惠性”利益格局：

方案一：建立基于“受益者支付”的利益補(bǔ)償機(jī)制。首先將京津冀三地的治理責(zé)任和治理任務(wù)進(jìn)行分割。分割后，雖然北京依然承擔(dān)最大的治理責(zé)任，但是基于效率的考慮，將北京的部分治理任務(wù)分擔(dān)給治理成本較低的河北。其次，通過(guò)“受益者”支付的形式將京津冀三地的大氣治理任務(wù)與治理成本進(jìn)行分離，即，采取區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，由北京支付河北在其法定減排任務(wù)之外所額外承擔(dān)的治理任務(wù)所花費(fèi)的成本，從而避免河北由于承擔(dān)額外的治理任務(wù)而形成利益受損，提升河北在協(xié)同治污上的積極性。

方案二：設(shè)立京津冀大氣污染治理的共同基金。為了減少京津冀三地在大氣污染跨域協(xié)同治理中的“非均衡性”，可以由“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”設(shè)立旨在提升京津冀地區(qū)大氣質(zhì)量的專項(xiàng)基金：即設(shè)立京津冀大氣污染治理的共同基金。將基金中的資金籌集和使用分配作為調(diào)節(jié)京津冀地區(qū)發(fā)展不平衡的杠桿，協(xié)調(diào)三地在大氣治理利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益上的平衡。在資金籌集和使用過(guò)程中，要充分考慮污染影響和減排貢獻(xiàn)，體現(xiàn)區(qū)域間的差異，充分發(fā)揮共同基金的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。例如，在京津冀大氣環(huán)境目標(biāo)之下設(shè)置三地的污染減排量，根據(jù)減排任務(wù)的完成情況劃撥專項(xiàng)基金，設(shè)置任務(wù)完成程度和基金獲取額度之間的關(guān)系系數(shù)，超額完成任務(wù)的地區(qū)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于未完成地區(qū)進(jìn)行更多的融資任務(wù)攤派。

(四)破解思維定式：構(gòu)建京津冀協(xié)同文化

在跨域協(xié)同治理的實(shí)踐中，構(gòu)建以合作為基礎(chǔ)的協(xié)同文化的重要性對(duì)于減少協(xié)同過(guò)程中的沖突，提升協(xié)同的共識(shí)具有重要作用。正如福山(1998)[38]所言：“正規(guī)的法律和強(qiáng)有力的政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現(xiàn)代社會(huì)獲得成功……要依賴某種共享的文化價(jià)值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩薄ｋm然京津冀三地一直存在密切的地緣政治關(guān)系，但是由于在協(xié)同過(guò)程中的利益分野以及相關(guān)利益補(bǔ)償和協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，京津冀在大氣污染協(xié)同治理上并未形成良性的合作文化。在協(xié)同過(guò)程中，三地之間的競(jìng)爭(zhēng)、沖突、猜疑充斥其中。要構(gòu)建協(xié)同文化，一方面要營(yíng)造京津冀三地政府間的良性協(xié)同思維，北京要更多地強(qiáng)調(diào)共贏思維而不是簡(jiǎn)單的援助思維，河北要更多地樹(shù)立自主思維，而不是僅僅依賴外援。另一方面，要把握“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”的重要機(jī)遇，加強(qiáng)京津冀在經(jīng)濟(jì)、文化、交通、生態(tài)環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域的合作發(fā)展，塑造京津冀三地整體的合作協(xié)同理念。