鄉村振興背景下的特色小鎮建設中的土地問題研究

陳玉山　莊小將

[摘 要] 在習近平提出鄉村振興戰略背景下，我國特色小鎮建設得到快速發展，但是也面臨亟待解決的土地規劃和鄉村的土地流轉困難。基于相關文獻綜述，依據張培剛發展經濟學理論，結合我國特色小鎮建設進程中土地流轉的現狀，分析特色小鎮建設中土地流轉的突出問題包括土地規劃管控不足，部分項目落實困難；鄉村土地流轉違約問題突出，土地流轉期限短；部分擁有耕地主體不能規模化生產，碎塊化耕地影響現代農業規模效益。因此，需要優化特色小鎮建設中土地規劃政策，促進小鎮中鄉村土地合理流轉，并加強農地適度規模經營組織的農業政策扶持，以期推進特色小鎮的持續發展和鄉村農業的產業振興。

[關鍵詞] 鄉村振興；農村土地流轉；特色小鎮；土地制度

[中圖分類號] F124.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）10-0095-03

Abstract： Under the background of Xi Jinping's Rural Revitalization strategy， the construction of small towns with characteristics has developed rapidly， but it also faces the difficulties in land planning and rural land circulation. Based on the relevant literature review， according to Zhang Peigang's theory of development economics and the current situation of land transfer in the process of construction of small towns with characteristics， this paper analyzes the prominent problems of land transfer for the construction of small towns with characteristics. The problems include inadequate control of land planning， difficulties in implementing some projects， breach of contract in rural land transfer， and the short term of land transfer period. In addition， some owners of cultivated lands cannot realize large-scale production， and the fragmented arable lands affect the scale efficiency of modern agriculture. Therefore， it is necessary to optimize the land planning policy in the construction of the small towns， promote the rational transfer of rural lands， and strengthen the agricultural policy support of the moderate scale farmland management organizations， in order to promote the sustainable development of the small towns and the revitalization of rural agriculture industry.

Key words： rural revitalization， rural land transfer， small towns with characteristics， land system

一、引言

我國是一個發展中大國，近14億人口中有一半人在農村；土地問題一直以來都是農村建設的核心問題。80年代中期以來，農村土地所有權和承包權分離后家庭承包制的紅利基本完全釋放，鄉村農業的比較劣勢更加突出顯現[1]。而近年來，我國城鎮規模迅速擴張，社會經濟快速發展的同時，也給鄉村帶來了諸多矛盾；越來越多的農民外出打工，對土地做出丟棄但不棄權的拋荒選擇。

2016年7月，建設部、發改委、財政部聯合發布的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》則確定到2020年，全國將培育1000個左右特色小鎮；這將預示著特色小鎮的發展不僅持續我國城鎮化的發展，也成為鄉村發展的重要平臺。2017年10月，習近平同志在黨的十九大報告中提出：農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。對于三農問題來講，特色小鎮的土地問題是首要解決的問題。

學術界一直都在重視特色小鎮建設中相關的土地問題，根據其研究內容，大致分為如下三類。第一類，規模經濟與規模報酬研究。Hayami和Ruttan（1985）分析眾多國家的農業生產函數后，認為發達國家農業規模報酬遞增顯著，而發展中國家農業規模經濟不明顯[2]。胡初枝（2007）認為土地經營規模與農業生產績效之間存在正向的影響，土地經營規模增大使得土地資源要素更加能夠優化配置[3]。黃季焜（2013）認為鄉村發展適度的規模經濟可以提升農業的生產效益，從而推動農業現代發展[4]。第二類，從土地流轉角度研究。陳美球（2014）探索了“確權確股不確地”的實踐，并與“確權確地”比較之后，認為其具有較大的經濟優勢。劉衛柏、顧永昆（2018）認為土地耕作權為導向，按照“三權”分置的原則要求，清除農村土地流轉中的障礙，發展規模經營，解決生產要素配置失衡等問題[5]。第三類，特色小鎮建設的角度研究。任麗娜和張歆越（2016）認為土地利用過程中存在結構不合理、利用方式粗放，浪費嚴重、生態環境持續惡化的問題，并給出推進城鎮化過程中河北省土地利用的對策[6]。戴垠澍、黃賢金（2017）根據我國主城發展和特色小鎮建設存在的主要問題，在構建耦合機制模型基礎上提出我國城市制定土地政策，并在融合發展觀點上，用土地綜合發展模式角度探索特色小鎮的土地政策耦合創新[7]。

綜上所述，相關文獻都是從以上三個觀點獨自研究與小鎮相關的土地問題。通過在習近平提出的鄉村振興的戰略思維下，依據張培剛發展經濟學理論，綜合分析特色小城建設中的土地資源流轉問題，以期望給特色小鎮發展建設提出有益的策略。

二、我國特色小鎮建設進程中土地流轉的現狀

關于特色小鎮的定義，主流分為兩類，一類是浙江省的擁有豐富民營經濟而建成的“非區非園”的特色小鎮，另一類就是國家制定的有行政建制的特色小（城）鎮；由于每個小鎮所擁有的資源和環境不同，后者在我國中西部將會更具有代表性。2017年底，我國已公布的第二批共計276個特色小鎮，大多數是具有行政建制的小鎮。

（一）我國特色小鎮建設進程中土地流轉的政策起因和形式

2016年2月，國務院在《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中強調：加快培育中小城市和特色小城鎮，提高縣城和重點鎮基礎設施水平，加快特色鎮發展。推動小城鎮發展與服務“三農”相結合。并又提及要優化“土地經營權和宅基地使用權流轉機制，加快推進農村土地確權登記頒證工作”；要創新和制定“農戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出機制”。而根據《中華人民共和國農村土地承包法》和2014年中央文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》相關內容，可知當前的特色小鎮的土地流轉包括互換、出租與轉包、轉讓、入股、抵押與質押等多種形式。因此特色小鎮在建設過程中并沒有頒布新的土地法律政策，而是沿襲我國以往的土地法規。

（二）我國特色小鎮建設進程中的農村土地的流轉狀況

目前，我國特色小鎮發展較快，新型職業農民總數超過1270萬人，各類新型農業經營主體也有近280萬個。農民合作社約有180萬家，家庭農場約有87.7萬個，占我國農戶總數的高達44.4%[1]。其共同的土地流轉表現如下：

1.土地流轉形式多樣，出租形式在鄉村土地流轉中仍占多數。隨著農業現代化和特色小鎮建設的加速發展，農村土地流轉更加活躍。由于農民家庭人數、勞動人口的素質以及鄉村地域的不同，農民對承包土地的處置方式也會有所差異，因而各地的土地流轉方式也是多式多樣。從土地流轉的形式看，主要包括轉包、出租、互換、抵押、入股和轉讓等形式。

2.土地流轉總面積增加，但流轉增速降低。截止到2017年底，我國鄉村土地流轉的面積宏觀上呈現快速增長趨勢，但土地流轉的增速呈現出下降態勢。例如，從流轉面積占家庭承包耕地總面積的百分比來看，2007年時土地流轉占比為4.8%，而到2016年占比高達35.1%；土地流轉接近我國鄉村總承包耕地的三分之一左右。但從每年的土地流轉增速來看，2014年前環比增速為20%以上，2014年后下降到為20%以下；下滑態勢明顯。

（三）基于鄉村振興背景下的特色小鎮建設中的土地需求狀況

特色小鎮作為新型城鎮化建設的重要方向，也作為鄉村振興的平臺；隨著特色小鎮建設的快速發展，將會愈發突出小鎮建設中對土地流轉需求，使之成為特色小鎮健康發展過程重要的要素，并且受到各級地方政府和相關人士的關注。根據2015年國家規劃，到2020年左右我國將會建設1000個特色小鎮。

根據統計，我國首批次127個特色小鎮平均建設用地規模約為6.68平方公里，最大的是我國天津市中塘鎮，其建設用地規模約為56平方公里。這類小鎮過于依賴對土地的擴張，而進一步強調特色小鎮對土地資源的需求。在這127個小鎮中，歷史文化型小鎮約為18%，旅游型小鎮約為50%，旅游小鎮約為69%。這些小鎮具有投資回報率高的特點，但是存在缺少科學規劃，過于追求超規模，忽視土地利用率的特點。

三、特色小鎮建設中土地流轉的問題分析

如何在土地耕種的紅線下和特色小鎮的發展中，促進鄉村發展，農業產業現代化，這成為特色小鎮發展建設的重要問題。隨著新型城鎮化進程中特色小鎮建設的加快，特色小鎮對土地的需求也就會加快；而土地流轉問題，又是三農問題的核心和前提。

（一）特色小鎮建設中土地規劃問題

1.特色小鎮的土地流轉規劃管控不足

特色小鎮建設的土地利用規劃是國家控制和引導用地的重要方式，具有指導性和超前性。特色小鎮作為鄉村振興的平臺，發展較快。到2017年3月，我國正在規劃中的特色小鎮建設約有3000個，呈現遍地開花的局勢。主因在于地方政府依然用GDP考核為主導的政績考核理念，期望特色小鎮建設中將會出現土地增值收益，而沒有意識到綠水青山也是金山銀山。因此如果沒有特色小鎮建設中正確的土地規劃，就會造成鄉村土地資源的浪費。

我國部分特色小鎮在快速建設發展中，忽略了對鄉鎮級土地流轉規劃總體布局的管控，因而造成特色小鎮建設用地規模失控。

2.當前特色小鎮土地規劃制度使得部分項目落實困難

在產業振興背景下，特色小鎮建設中鄉村產業的振興將會受到特色小鎮的規劃以及農業產業政策的影響而調整。國家已批復的土地利用總體規中僅有幾種情況可以對規劃進行修改，而鄉村項目的土地建設暫時沒有被列入可調規政策范圍，從而使得特色小鎮在建設中難以滿足鄉村振興戰略對土地流轉的需求，使得部分產業發展項目不能落實。

（二）特色小鎮建設中鄉村土地流轉問題

1.鄉村土地流轉中違約問題仍較突出

雖然我國鄉村土地流轉的比例占了總承包耕地的三分之一左右，但土地流轉市場還處于不太成熟的初始階段，規范性較差，各類違約糾紛比較普遍。

第一，絕大部分土地流轉是在村民內部之間進行的口頭協議下的自發流轉。他們沒有簽署正式合同，也沒有到鄉鎮政府備案，因而存在法律問題的隱患。第二，各類種植大戶以及農業產業經濟組織在與村民簽訂土地流轉的書面合同時，存在合同內容約定不清、條目不明確等問題，合同的執行保障同樣缺乏。在產品需求好、企業利潤高時，村民常常要求提高流轉價格，或是自行毀約；相反情況時，經濟組織可能會出現跑路情況。第三，特色小鎮的政府在土地流轉中為了上級的流轉任務和地方經濟的發展需要，可能存在壓低流轉價格或是強迫農民流轉的現象。

2.土地流轉期限較短，村民顧慮遠景收益

當前鄉村土地流轉期限的選擇，無論是通過調查文獻、問卷以及實地抽樣調查，其根據樣本統計得到的觀點大體相同，即我國鄉村土地流轉的期限存在偏短現象。例如，江西鄉村土地流轉期限為5年及5年以下的占84.2%，是土地流轉的絕大部分；6-10年的占6.5%；10年以上的占9.4%[1]。顯而易見的是村民首先選擇短期的土地流轉協議。

這反映出村民個人對未來土地市場價格走勢難以判斷，對自身脫離土地后的生活保障心存顧慮，也對長期土地流轉缺乏信心，從而造成現實中的土地流轉的困難。

（三）鄉村規模化的土地流轉中資源要素配置失衡

1.部分擁有耕地主體不能進行規模化生產

鄉村振興背景下特色小鎮建設過程中，農業現代化的發展是個主要的目標。農業耕地的適度規模經營成為實現農業的工業化和現代化資源保障。為達成這個目標就需要土地、勞動和資金等生產要素的優化配置，以及各類農業機械和生產設備等資源的合理調配。只有讓農業各個要素效率得到充分發揮后，才能提高農業產業的生產效率以及實施產業轉型。據清華大學中國農村研究院2016年的實地調查，發現我國大多數鄉村中老人和婦女已經轉為土地承包方的耕作主體[5]。雖然她們擁有鄉村土地的承包權、經營權，但這些老人和婦女不僅缺少農業生產所必須的機械設備，也缺少掌握農業新技術的動力和能力。

2.耕地的碎塊化影響現代農業規模效益

對于同鎮同村的農業生產組織和種糧大戶，雖然擁有旋耕機、播種機、收割機等這類農業大規模生產能力所需要的農業機械，但由于鄉村耕地分散，以及老年村民由于各類土地情結不愿參加鄉村土地流轉，造成土地很難連片集中，影響了現代農業生產效率的提高，也造成農村耕地的規模經營效益得不到提高。

四、優化特色小鎮的土地流轉政策來推動鄉村振興

目前，在振興鄉村背景下，我國特色小鎮建設中的土地問題相當突出。如何治理特色小鎮的土地規劃，鄉村土地的流轉以及規模化經營等問題，需要因地制宜和創新優化制度。為此提出如下建議。

（一）優化特色小鎮建設中土地規劃政策

在我國的特色小鎮建設過程中，要根據城鄉一體化發展、鄉村工業化和農村產業轉型等總體規劃來制定特色小鎮的土地規劃制度。在制度中要明確特色小鎮建設的土地利用規劃，明確特色小鎮的規模和發展界線，即制定特色小鎮的開發界線、建設用地規模界線、鄉村基本農田保護界線、生態保護界線。優化特色小鎮發展建設的4條界線，并在考慮特色小鎮未來發展基礎上，劃定擴展邊界，而且預留特色小鎮發展的彈性空間；將特色小鎮建設用地細分為住公共服務用地、居住用地、工業產業用地、農業基礎設施用地；保障小鎮生活和產業發展；使得特色小鎮建設在生活、生產和生態三方面得到統一實現。

（二）完善相關政策，促進小鎮中鄉村土地合理流轉

特色小鎮中的土地流轉，是鄉村農業適度規模經營的前提，也是農業產業發展的前提條件。在保護村民的近期和遠景利益上，合法合規地實行特色小鎮中的鄉村土地流轉。

第一，要確認村民的土地經營權。這可在鄉村集體土地所有權確權登記基礎上，利用合同、互聯網形式明確土地承包合者的經營權。第二，創新和優化鄉村集體土地所有權、承包權和經營權的三權分置多種規范，使得村民的土地承包權長期穩定，經營權可長期可短期且靈活流動。第三，我國要制定特色小鎮土地流轉政策法規。要制定相應制度使土地經營權可以抵押貸款、土地承包權能夠有償退出，土地經營權入股分紅，以及制定農業產業化規模化經營制度，確保土地得到有效的流轉。

（三）加強農地適度規模經營組織的農業政策扶持

特色小鎮需要加強對土地農業規模經營生產的政策扶持。一是對鄉村的農業規模化經營扶持。對通過農地流轉并且標準化農田規模經營達到200畝以上的組織或者個人，除享受國家給定的優惠政策外，特色小鎮政府部門可以明確政策，給予一定數量農業基建資金補助。二是對長期進行土地資源投入的鼓勵。鼓勵土地規模經營組織對土壤改良，鼓勵對農業基礎設施建設投資，賦予經營組織獲得未來農地承包流轉經營權的優先權，并用稅收方式和特色小鎮的政府資金給予支持。

[參考文獻]

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[2]Yujiro H，Ruttan V W.Agricultural development：an international perspective [J]. Johns Hopkins University，1985.

[3]胡初枝，黃賢金.農戶土地經營規模對農業生產績效的影響分析——基于江蘇省銅山縣的分析[J].農業技術經濟，2007（6）：81-84.

[4]黃季焜.新時期我國農業發展的戰略選擇[J].農業科技與信息，2013（23）：45-46.

[5]劉衛柏，顧永昆.“三權”分置中農地適度規模經營剖析[J].理論探索，2018（3）：103-108.

[6]任麗娜，張歆越.新型城鎮化背景下河北省土地利用問題探究[J].環境與可持續發展，2016，41（6）：167-169.

[7]戴垠澍，黃賢金.主城發展與特色小鎮建設的土地政策耦合機制創新[J].現代城市研究，2017（10）：30-37.

[責任編輯：史樸]