農村土地承包經營權確權頒證的困境與突破路徑
——以廣東省陸河縣為例

余建斌，陳志國

（華南農業大學 廣東農村政策研究中心，廣東 廣州 510642）

一、問題的提出

農村土地承包經營經營權確權登記頒證（以下簡稱土地確權）是近年來我國農村土地制度改革的重要內容。2008年中央一號文件中提出“加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度”，并在2013年中央一號文件中明確要求“用5年的時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”，隨后的2014-2018年中央一號文件對土地確權提出了階段性任務和具體要求。中央一號文件對土地確權的持續關注表明了中央扎實推進土地確權的決心，同時也反映了土地確權的重要性和緊迫性。盡管全國多數地區都經歷過第一輪和第二輪土地承包，但這次土地確權的要求之高、面臨問題之復雜，使其難度明顯高于前兩輪土地承包。同時，我國土地確權采取“先易后難”的路徑，因而土地確權的不同階段存在的問題和困難有很大差異[1]。目前，距離中央規定的土地確權完成時限還有不到半年的時間，土地確權后期呈現哪些特點？面臨哪些困境？有哪些好的對策措施能夠突破這些困境？這些問題都需要深入的研究，以便為各地加快推進土地確權并確保土地確權質量提供決策參考。

文獻梳理發現，土地確權頒證能夠帶來很多好處，這些好處來自于土地確權頒證后引發的產權保障機制[2]，包括增強土地產權的安全性并通過農地租賃規模擴大和貧困農戶獲得農地租賃機會增加而提高農地的利用效率并促進社會公平[3]，增加土地長期投資、促進土地流轉并提高農地產出率[4-7]，減少土地權屬糾紛[8,9]，消除交易的不確定性并降低土地流轉的交易成本[2,10]，減少農戶拋荒行為[11]等。盡管從理論上看土地確權有很多好處而且這些好處也得到部分實證研究檢驗，但我國土地確權政策的具體落實卻遇到很大阻力，自上而下的確權政策遭遇到多方面的抵制[12]，部分地區工作開展明顯滯后[13]。因此，部分學者對土地確權提出質疑，他們認為土地確權對改善農業經濟績效的影響并不顯著[14]，土地確權頒證強化了土地的稟賦效應并增加了對土地流轉的約束[15]，土地確權可能導致耕地細碎化問題更難解決因而應慎行[16,17]。隨著我國土地確權工作的開展和深入推進，部分學者開始關注土地確權實踐中面臨的困難和阻力，如農地改革的頂層設計滯后[18,19]；發包方虛化和承包方邊界模糊[20]；資金、技術和人員不足[21,22]；土地糾紛紛繁復雜[23]等。

盡管現有文獻對土地確權的利弊和土地確權工作中面臨的問題進行了系統研究，但我國地域遼闊，各地農地資源狀況和經濟發展程度差異較大，因而各地土地確權具有自身特點，即使是土地確權中面臨的同樣問題各地的表現形式也有所不同。同時，現有研究主要集中在土地確權工作試點或前期階段，缺乏對土地確權后期相關問題的研究。廣東省作為沿海省份，經濟總體上較為發達，但區域發展很不平衡，相對于珠三角地區，粵東西北的經濟發展嚴重滯后。陸河縣作為粵東地區的山區縣，經濟發展相對滯后，該縣土地確權既有全國大部分地區的共性特征也有其特殊性，以該縣為案例進行深入分析，有助于豐富我們對土地確權的全面認識。鑒于此，本文基于對廣東省陸河縣土地確權工作的長期跟蹤調查，通過比較不同階段土地確權存在的困難和問題，重點分析了土地確權后期面臨的主要困境，并在提煉各地特別是廣東省內經驗的基礎上，提出有針對性和操作性的解決對策。

二、陸河縣土地確權的進展情況

陸河縣位于廣東省東部地區，全縣人多地少、山多田少，土地細碎化比較嚴重，具有南方多數省份的典型特征。陸河縣下轄河田鎮、東坑鎮、螺溪鎮、新田鎮、上護鎮、水唇鎮、河口鎮、南萬鎮等8個鎮，共有127個村（居）委，805個經濟合作社。2017年全縣鄉村人口19.29萬人，占本縣戶籍人口的54.43%。全縣第一產業占地區生產總值的比重較大，2017年全縣實現第一產業增加值12億元，占本縣地區生產總值63.57億元的18.9%，而廣東全省第一產業占地區生產總值的比重僅為4.2%。農村常住居民人均可支配收入10461.2元，僅相當于廣東全省農村常住居民人均可支配收入的2/3。

陸河縣作為廣東省土地確權的試點單位，早在2014年就啟動了土地確權工作。全縣有土地確權任務的村（居）委121個、經濟合作社785個。廣東省確權辦核定該縣需確權的農戶數為43163戶，需確權耕地面積為15.49萬畝（第二次全國土地調查的面積）。

陸河縣土地確權的進展情況和主要特點如下：

（一）外業測繪工作完成情況較好。根據陸河縣農業局提供的數據，截止到2017年8月15日，全縣通過外業測繪完成實測面積16.48萬畝，面積完成率達到106.37%（表1）。從5個鎮的實地調查結果看，100%的行政村已經完成前期的制定方案、宣傳培訓、收集資料、摸底調查和制作底圖等工作并進入后續的確權流程，其中超過95%的行政村已經完成外業測繪，還在開展外業調查不到5%（如圖1）。

圖1 陸河縣土地確權的主要流程和完成情況

（二）各鎮的耕地實測面積有不同程度的增加。從已經完成的實測面積看，全縣實測面積比國土“二調”面積增加6.37%，其中東坑鎮和河田鎮的耕地實測面積比原面積增加幅度最大，分別達到20%和13%（如表1）。第一、二輪土地承包時測量技術落后、耕地條件較差的耕地折算較少面積、交糧交稅時期各地少報耕地面積等是導致面積差異較大的主要原因；也有村民反映在測量斜坡地時，目前的測量技術也存在偏差導致面積不準。對于實測面積與原面積的差異，大多數農戶是接受的，他們認為只要田塊的空間位置準確，面積多少無所謂，但也有部分農戶對多出的面積有所顧慮，希望按原面積確權。

（三）多數農戶已經完成簽名確認等待頒證。按照土地確權的工作流程，外業調查結果將進行兩次公示，農戶對公示結果簽名確認后進入審核頒證階段。從全縣的情況看，第一次公示簽名確認完成3.8萬戶，完成率為87%；第二次公示確認完成3萬戶，完成率為71%（如表1）。從村級層面，根據5個鎮的調查結果，66.67%的行政村進入審核頒證階段（如圖1）。

（四）經濟較發達的城郊區域工作進展相對滯后。截止到2017年8月15日，南萬鎮頒證率最高達到90%，而河田鎮頒證率僅為41%，兩者相差49個百分點。河田鎮位于縣城，經濟發展較快，土地價值較高，土地被征用較多，導致土地糾紛多，甚至有些農戶擔心土地確權將導致承包地被征用，因而不配合政府的土地確權。而南萬鎮，遠離縣城，屬于純農區，土地價值低，土地承包關系簡單，開展土地確權遇到的糾紛和問題相對較少。由此可以看出，經濟相對發達的區域，土地確權遇到的問題比較復雜，工作進展相對比較滯后。

表1 陸河縣農村土地承包經營權確權進度明細表（截止到2017.8.15）

（五）后期進展明顯加快。2017年6月以來，陸河縣完成了村鎮兩級干部換屆工作，加上各級政府對土地確權工作高度重視，實施了時間倒逼機制和問責制度，土地確權工作明顯加快，主要表現在頒證率迅速提高。2017年7月31日全縣頒證率為53%，8月15日提高到69%，短短的半個月時間頒證率提高了16個百分點（如圖2）。

圖2 陸河縣土地確權的頒證率變化情況（A=2017.7.31數據，B=2017.8.15數據）

三、陸河縣土地確權面臨的主要困境

通過深入的跟蹤調查，發現陸河縣在土地確權試點或前期階段面臨的資金不足、資料不全、航拍圖缺失等問題已經基本得到了有效解決，但在土地確權后期仍面臨諸多困境，這些困境既有長期歷史形成的，也有土地確權推進中新出現的。

（一）部分干部和農民群眾對土地確權認識不到位

各級干部和農民群眾是否積極推進和配合土地確權決策，是其根據對土地確權政策的認知度量后做出的理性選擇。因此，干部和農民群眾對土地確權的認識狀況及行為選擇對推進土地確權具有重要影響。當前，部分干部和農民群眾對土地確權工作的認識不足，成為土地確權工作推進中面臨的主要困境之一。一是部分干部存在畏難情緒，觀望思想濃厚。有些干部認為土地確權將強化農民對土地的私權意識，會給政府征地增加阻力；有些干部認為土地確權可能引發大量土地矛盾糾紛，不僅增加調解矛盾糾紛的工作量而且導致社會不穩定。二是部分農民對土地確權認識不足，因而參與土地確權的積極性不高。他們不明白為什么要進行土地確權，不清楚確權究竟能帶來什么利益。有些農民對農村土地所有權、承包權和經營權等概念模糊，不知道此次確的是什么權。事實上，農民對土地確權的重要性認識不足、權屬意識薄弱的問題在其他地方也存在[24,25]。農民群眾和干部的認識問題并未隨著土地確權的深入而得到明顯改善[26]，導致他們對土地確權漠不關心，直接影響土地確權的進展。

（二）測繪公司的人員和技術配備嚴重不足

土地確權的順利推進離不開測繪公司的積極配合。陸河縣為了趕在2017年9月底完成確權任務，加大了工作力度，但測繪公司由于工作任務重很難匹配足夠的技術力量參與到陸河縣的土地確權。一是硬件設備不足。測繪公司不僅電腦和打印設備無法滿足工作需要，甚至缺少下鄉工作的交通工具。二是工作條件很差。測繪公司為了節約成本，臨時租用的辦公室非常簡陋，甚至連簡單的裝修都沒有。三是人員嚴重不足。由于工作量激增，原有的工作人員很難完成大量的工作。為了滿足工作需要測繪公司招聘了大量大學實習生等臨時工作人員參與土地確權，而這些臨時聘用人員流動性很大，導致工作缺乏連續性，影響工作效率。

（三）家庭戶主外出務工的比例較高

隨著農業比較效益的下降和城鄉分割政策的調整，農民進城務工的數量快速增加，留守在農村的大多是婦女、老人和小孩，農村家庭戶主外出比例較高。調查數據顯示，離縣城較近的河田和東坑兩鎮，戶主外出務工的比例超過80%，而離縣城較遠的河口、螺溪、南萬等3鎮戶主外出務工的比例也超過50%。按照我國傳統習慣，農村家庭事務一般由戶主決定，因而大量戶主外出增加了土地確權難度。一是戶主外出務工增加了土地權屬確認難度。戶主外出后較難聯系，即使聯系上也很難按時返回處理相關事項，使得土地權屬確認工作難以開展。二是大量戶主外出務工，嚴重影響了土地確權的一輪、二輪公示和簽名順利進行。河口鎮劍門村土地確權第二輪公示進行了2個多月，戶主簽名確認還沒有完成；東坑鎮竹園村第一輪公示簽名確認花了3個月時間，正在進行的第二輪公示已經過了1個多月還沒有完成。然而，有學者發現外出務工人員對土地確權的意愿更加強烈[27]，這說明外出務工人員的土地確權意愿與實際參與土地確權的行為存在差異，盡管外出務工人員主觀上土地確權意愿較高，但因時間或經濟成本等客觀因素影響，他們參與土地確權的行為受到限制。

（四）長期積累的土地權屬糾紛難以在短時間內化解

由于土地權屬糾紛牽涉面廣、問題復雜，成為土地確權推進中的“攔路虎”。一是“責任田”互換引發大量糾紛。由于互換田塊的時間比較久遠，而且田塊已經交換過多次，加上農村在互換田塊時大部分都沒有簽訂書面合同，這給土地確權中權屬糾紛調解帶來了很大的難度。二是山坑田權屬關系復雜。有些山坑田長年無人耕種，田埂變得模糊，大多都變為旱地、荒地，邊界辨認難度增加。三是代耕農的土地權屬糾紛突出。原耕種農戶由于外出務工，將部分土地交由他人代耕，并由代耕農戶完成交糧交稅義務。在此次確權中，代耕農認為自己具有長期耕作的事實并承擔交糧交稅義務，提出確權的要求，代耕農與原耕種農戶之間產生了糾紛矛盾。四是鎮與鎮、村與村之間的邊界權屬糾紛矛盾突出。盡管國土部門已經完成了農村集體土地所有權確權，但實際上鎮與鎮、村與村之間的很多邊界糾紛并沒有得到很好地解決，這次土地確權進一步激化了邊界權屬糾紛。

（五）前松后緊的工作節奏影響土地確權質量

陸河縣從2014年6月開展土地確權試點到2017年6月，近3年的時間確權頒證率不到50%，而按計劃到2017年9月底要完成頒證率100%，在短短3個月時間要全面完成土地確權任務，前松后緊的問題十分突出。各級政府部門干部和測繪公司人員為搶進度經常加班加點工作。這種高強度的工作盡管加快了土地確權進度，但確權質量卻受到影響。一是外業指界的工作沒有嚴格執行。為了趕進度，有些地方測繪人員外業調查時沒有認真下到田間去實測和核實地。二是確權公示信息出現的錯確、漏確、錯登等問題。有些是地名登記錯誤，有些是面積不準，有些是漏了地塊沒有確權，有些是田塊和戶主對應不上。三是證書信息錯誤。即使到了證書打印發放階段，有些確權信息還存在錯誤。截止2017年8月底，陸河縣已經印刷了證書2萬多本，但發下去的比例不大，主要是擔心證書發下去后，如果出現信息錯誤，收回來更正的難度很大。四是上報數據與實際結果存在偏差。根據南萬鎮農辦負責人介紹，該鎮14個村僅完成二次公示，但該鎮上報的數據顯示其頒證率為97.26%，而事實上村民并未簽收土地承包經營權證。從隨機抽查的6個村來看，只有河口鎮大塘村已經向村民頒發了土地承包經營權證，其他5個村還處在第一輪或第二輪公示階段。

四、突破土地確權困境的主要路徑

土地確權涉及面廣、工作量大、問題復雜，是一項艱巨的系統工程。為了順利完成土地確權工作并確保土地確權質量，各級各相關部門要通力配合，充分調動各相關利益主體的積極性，著力突破土地確權面臨的主要困境。

（一）強化農村基層土地確權政策的宣傳

針對部分農民群眾和基層干部對土地確權認識不到位的問題，應加強農村基層的政策宣傳，提高基層干部和農民群眾對土地確權政策的認識和理解。一是充分發揮農村有權威、有思想的“能人”在土地確權政策宣傳中的作用。由于我國農村還是傳統的熟人社會，“能人”的宣傳對農戶的決策行為影響較大。二是政策宣傳內容要全面、權威、通俗易懂。向農民講清楚為什么要進行土地確權？這次土地確權確的是什么權？確權的好處在哪？如果不確權會有什么不利影響？等等。三是充分利用各種媒體特別是新媒體，多渠道、全方位宣傳土地確權政策。四是宣傳各地土地確權的先進經驗和做法以及先行地區土地確權后給農民帶來的實際好處。五是加大對村級干部和村民代表的培訓力度。由鎮分期分批組織各村組干部和村民代表集中培訓，再由村級干部和村民代表向各農戶宣傳培訓內容。

（二）加強對測繪公司的監管

為了避免測繪公司在人員和技術力量不足的情況下，因趕工作進度而影響確權質量的問題，需要加強對測繪公司的監管。重點加強對測繪公司在外業調查、審核公示等關鍵環節上的監管。在外業調查環節，建議采取要求測繪人員錄制工作視頻、打開微信定位以及佩戴工作運動軌跡裝置等方法，隨時掌控測繪人員的外業調查工作情況；在審核公示環節，建議采取召開村民大會和張榜公示相結合的方法，確保每戶都能認真、如實核對自己田畝位置和面積；每個村組的一輪、二輪審核公示結果，都需要鎮、村、組三級干部現場確認簽字，并錄下現場確認的視頻或者照片為證。

（三）提高外出戶主土地確權的參與度

針對大量家庭戶主外出務工的問題，建議有關部門要積極創新工作方法，為外出農戶參與土地確權提供便利條件。一是入戶時間實行“前推后移”，盡量迎合村民外出務工習慣。利用早上戶主未外出做工或晚上戶主下班回家的時間入戶，以方便戶主完成簽名確認等程序。二是需要農戶簽字和外業指界的確權工作盡量安排在節假日開展。為了方便在外地務工的戶主參與土地確權，可以將外業指界、簽名確認等戶主必須參與的確權程序，選擇在節假日進行，特別是春節或清明等農村比較重視的節日，而且盡量將某些程序簡化或集中在一次或兩次完成，以免外出務工人員多次往返，增加往返成本。三是通過委托代理或者電話見證等方式讓外出務工農戶能參與確權簽字。對于在外地務工無法回來參與確權的戶主，可以選擇委托村干部、親戚朋友或鄰居代替完成相關程序，但是必須有正式的委托手續。

（四）創新土地權屬糾紛的調解機制

根據各地經驗和成功做法，本文提出以下幾方面的建議：一是強化村民理事會制度建設化解矛盾糾紛。各地要在充分尊重村民意愿的基礎上，指導以村民小組或自然村為基本單元建立村民理事會，不斷完善村民理事會制度建設，充分發揮村民理事會在矛盾糾紛調解中的作用。二是依靠法律專業人才化解矛盾糾紛。各地要充分利用法律專業人才向村民講解《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律知識，對相關條例進行法律分析，作為中立的第三方提出解決矛盾糾紛的意見建議，并協助村集體和村民妥善地解決好矛盾糾紛。三是通過仲裁調處來化解矛盾糾紛。對農村土地確權中遇到的涉及面廣、影響大、鎮村無法調解的矛盾糾紛，可以考慮實行立案仲裁進行調處，仲裁失敗再通過法院起訴，最終達到矛盾糾紛的化解。

（五）重視土地確權質量的考核評估

針對部分地區為了趕進度重數量輕質量的問題，本文建議重視土地確權質量的考核評估。一是盡管制定出臺土地確權質量考核評估辦法。明確考核程序、考核指標和考核方式，以便各地在土地確權中有明確的目標。二是組建第三方評估機構。引入第三方機構對土地確權質量進行考核評估，有利于避免各級政府作為利益共同體，為了維護政府部門的形象，對確權中存在的問題故意回避的現象。三是重視對農戶的抽樣檢查。由于農戶是土地確權的直接參與者和受益者，農戶的參與是保障土地確權質量的重要體現。建議按一定比例對農戶進行抽樣調查，如果抽查的農戶沒有參與土地確權的外業指界、簽名確認、證書簽收等確權過程，將視為土地確權工作不合格。