新常態下人民銀行行政監察與內部審計的匹配性研究

馮麗勤 李明星 祝晨光

摘要：人民銀行內設機構改革將行政監察和內部審計的監督職能進行了整合，形成大監督體系，雖節約了人力資源，但工作機制、信息共享等諸多方面值得商榷。

關鍵詞：人民銀行；監督體系；研究

為更好地貫徹中央的八項規定，整合、優化人力資源，經多方論證，對人民銀行內設機構進行了調整，尤其是將基層行的紀委監察室和內審部門監督效能進行了整合，建立了“效能監察+業務監督”聯動管理新模式，實現了資源、信息共享。但在基層具體業務實施中有待商榷，就此談談個人的觀點。

一、從理論視角下，審視行政監察與內部審計的差異性

行政監察與內部審計同屬于人民銀行職能部門，雖然兩者在概念上相對獨立，分工不同，工作側重點也不盡相同，但在管理上存在交集點，內部審計結論可作為完善行政監察資料的有力補充。

（一）從定義上分析

行政監察的職責，就是維護國家政策、法律法規和金融方針政策，在監督監察對象貫徹實施國家政策、法律法規和金融方針政策以及規章制度中充分發揮自身的綜合治理功能，而人行內部審計是由專門機構和人員根據國家法律、法規和金融方針政策，對各級人民銀行的業務活動、財務預算收支管理的真實性、合法性、安全性和效益性及內部管理進行檢查評價的再監督活動，其目的是為了加強各級人民銀行的自我監督、自我完善能力，提高金融管理水平，有效行使中央銀行職能。

（二）從主體范圍分析

人民銀行行政監察主體是在黨委的領導下，對行政機關內部上下級之間及機關公務人員的監督，主要監督其在行政管理過程中公務人員遵紀守法和落實“兩個責任”的情況。而內部審計則以查錯糾弊為主，滿足于真實性、遵循性等基礎要求，是組織內部控制的一個環節，同時在黨委的領導下對組織控制有效性進行檢查和評價。

（三）從監督方式分析

基層行行政監察工作圍繞貫徹落實黨風廉政建設責任制的各項要求，以量化考核為主要抓手，加強組織領導，落實責任分工，強化督促檢查，積極探索創新，嚴格責任追究，使黨風廉政建設責任制在基層央行得到有效的貫徹落實。而內部審計經過多年的摸索，走出了一條符合人民銀行內審工作實際的轉型路子，以“風險導向、控制驅動、關注績效、服務治理、增加價值”為審計理念，實際運用中，既有傳統合規性的內容，也注重從風險、控制和績效的角度剖析問題，提出一些過去審計中不被注意或不易定性的問題，體現內審效果。

（四）從監督效果分析

行政監察方式靈活，監督內容寬泛，取得的信息途徑可粗可細；而內部審計方式以現場和非現場為主，監督內容具有持續性，主要以內部控制和業務經營活動的合規性、合法性、有效性開展審計，監督渠道單一，獲取信息較詳細，可作為領導修訂制度、決策事項的重要參考依據。

二、行政監察與內部審計匹配中值得關注的問題

人民銀行在行政監察和內部審計整合后，大監督體系的架構已形成，但也暴露出一些問題：

（一）監督資源配置不均衡

1.合署辦公，卻各自為政，形成了一套班子，兩套人員。調查顯示，基層行行政監察和內部審計已經建立了比較健全的內部監督組織體系，由于缺少統一的協調機制，很難對各部門的監督任務進行整體規劃、聯合實施，往往只能“單打獨斗”，或者是臨陣組合，監督整體合力得不到充分發揮，監督效果不盡如人意。

2.制度資源豐富，卻不成體系。調查分析，基層行行政監察和內部審計均根據自身的業務特點和要求，建立和完善了一系列監督管理制度，內容涵蓋人民銀行人、財、物的各個方面。但這些制度多數是獨立制定，缺乏相互銜接性，如紀檢部門和內部審計均制定了工作人員履行職責違規責任追究辦法，但監督的側重點不同，而且這些規定之間存在著一些差別和沖突，一定程度上影響了監督制度的有效落實。

3.人力資源豐富，卻缺少協作。從目前紀檢監察和內審人員的配備上來看，監督干部雖熟悉政策法規、精通各項業務，政治上、業務上都很過硬，但他們受年齡、思維定式的影響，業務方面各有所長、各有所短，難以發揮人力資源的最大使用效能。

4.信息資源豐富，卻難以共享。實踐證明，紀檢監察部門開展的執法監察和效能監察與內審部門開展的專項審計有一定程度的重合，易分散有限的監督力量，使監督人員更為分散，監督人員培訓難度加大，監督信息共享程序更復雜、信息傳遞線路更長。如行政監察和內部審計針對查處問題采取的方式方法、風險點關注情況及相關監督檢查依據等內容的不同，導致共享信息不能全面、真實地實現互通有無，存在重復性。

（二）大監督長效機制不完善

1.大監督機制建設的激勵措施不完善。雖然有些基層行已經建立了相應的監督機制，但由于缺乏相關的激勵措施，監督機構和被監督對象均存在權責不匹配、不均衡問題，監督人員的內在動力和活力沒有充分發揮出來。

2.監督協調機制缺乏彈性。兩個監督部門雖合署辦公，又自成體系，自上而下都有各自的工作安排和要求，而上級行部門之間橫向交流不足，下達的年度工作任務和考核內容缺乏統籌，完成時間要求也不一樣，致使內部監督的系統性被削弱，監督合力有待進一步增強。

3.監督量化指標體系不統一。由于監督工作中的各項風險指標難以統一具體度量，加之缺乏有效地分析、識別手段，難以形成一個綜合的數據庫，實現監督成果和信息的充分共享， 更缺乏對數據資料的橫向比對、 縱向比較和綜合分析。導致監督結果缺乏與以往檢查結果的關聯對照，也對業務薄弱環節和發展趨勢難以做出預測和判斷，無法為業務工作的開展和加強內控提供決策依據，發揮不了大監督機制的作用。

（三）監督成果共享平臺未建立

1.監督局限性不一致。從調查結果分析來看，兩者監督手段多樣，卻各有局限性。內審監督存在整改局限，即內審部門對業務部門的違規行為只有建議權，沒有處理權，對問題整改的約束力不強，導致被監督對象存在的問題屢查屢犯現象十分突出。而執法監察存在職權局限，即紀檢監察部門有線索才能開展執法監察，工作上處于被動，加之紀檢監察部門老同志多，年輕人少，受精力和能力的影響，難以對各項具體業務做出深入全面的監督檢查。

2.未設立專職聯絡員崗。定期對監督檢查目標和任務進行整理歸類，合理調配監督檢查力量，增強監督資源配置的預見性和計劃性，按檢查項目安排相關人員成立檢查組，選擇綜合素質高、組織能力強的人員擔任相應項目的負責人，便于監督和協調的有效統一。

3.未建立信息資源網絡平臺。在嚴格訪問控制的基礎上，未構筑一個連接紀檢、內審的平臺，共享監督依據、監督成果及內控評價信息庫，以實現監督信息資源共享，提高監督工作效率和監督成果的利用率。

三、行政監察和內部審計的匹配性的幾點設想

（一）盡快完善運行機制

行政監察和內部審計應圍繞監督資源整合、監督信息共享、內控風險評估等環節， 建設三項機制，統籌安排監督人力資源和監督檢查項目， 形成監督合力，保證大監督效能的實現。

1.建立聯席會議制度。年初，上級行各部門要明確信息共享的內容、形式和范圍，定期召開大監督工作聯席會議，并充分考慮基層行工作實際，在工作安排、監督內容、審計時間及期限等要素的設計上，確保集中、統一。

2.建立風險評估預警體系。行政監察和內部審計要依據現有的系統資源，實現系統間對接，依據風險評估辦法，提出綜合性風險評估量化指標，定期對風險狀況進行自我評估，查找風險點，確定風險等級，提出風險處置意見。

（二）強化責任追究機制

1.要建立檢查問題信息庫。運用計算機輔助信息系統對行政監察和內部審計中發現的問題及整改情況進行全面匯總和梳理，形成風險歷史數據庫，按被審計單位、業務種類等建立問題清單、問題分布圖，為開展綜合分析奠定基礎。在現場檢查時，先取得被審計對象歷史問題清單，帶著問題去審計，實行問題導向、關注重點，提高了審計的針對性和質量。

2.分層級警示通報。通過出臺通報制度，以檢查問題庫為依托，對發現的問題實行動態分級管理，根據問題可能造成后果的嚴重程度，結合被檢查單位同一問題發現的頻次、整改落實的及時性等因素，綜合確定問題的等級，相應實施藍色、黃色、紅色警示，采取風險提示、誡勉談話、通報批評等處理措施，并與年度工作考核掛鉤，杜絕“查而不改”“屢查屢犯”現象。

（三）加強程序性監督

1.抓具體事項監督。從規范崗位職責入手，明確界定業務范圍，細化責任分工，規范流程，對重點監督事項實施全方位的監督。

2.抓監督程序建設。健全監督機制和程序，明確監督事項的會前準備、會中討論和會后檢查程序。健全完善上級、同級、下級“三位一體”的監督體系。

3.抓執行中的監督。通過一定形式，跟蹤參與決策前調研、咨詢、論證、評估等程序，強化對職務和崗位的監督制約，在崗位運行高風險節點上設防布控，建立源頭治理的有效管控機制。

（作者單位：中國人民銀行海西州中心支行）