我國鄉村治理的發展歷程探析

摘 要：習近平總書記在黨的十九大報告對鄉村治理提出了新的要求，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。中國鄉村社會傳統的“鄉紳治理”就是上千年來基層自治的實踐。在近代因為國家受到帝國主義侵略，政府僅為了汲取鄉村社會資源而將權力深入到基層，并沒有完全將國家權力進入鄉村。而中國共產初心為人民，團結群眾、依靠群眾、為了群眾，在革命時期把農村作為革命根據地建設，以及建國后對鄉村的治理。

關鍵詞：鄉村；治理；發展歷程

一、封建社會的鄉紳治理

在封建社會，鄉紳由一批在鄉村具有影響力的人物構成，包括卸任的官僚、暫居鄉里的官員、有文化的地主、有名望的宗族元老等。在高度中央集權的封建社會，皇帝擁有著最高的權力，但在中國各地農村卻有一些獨特的信仰。封建社會建立的是政治權力和文化權力相兼容的統治秩序，但這種秩序始終未能深入到農村地區，“皇權不下縣”正是封建社會的真實寫照。鄉紳治理正是在這樣的歷史環境中產生，鄉紳在國家權力介入鄉村社會發揮著特殊的整合與治理功能。首先，鄉紳治理可以促進基層自治。在信息傳播不便的古代，鄉紳聯系著村民和官員，由鄉紳組成的階層委員會既可以實現自我管理、自我服務，又能將上級交代的任務落到實處。其次，鄉紳治理可以節約行政成本。鄉紳多是當地人貴族，不在乎國家俸祿可以全身心投入到鄉村管理中，既能最大限度為中央提供支持，又能帶領當地村民創造財富。最后，鄉紳治理可以凝聚鄉村力量。鄉紳多受儒家文化的影響，在鄉村的自我管理過程中帶有很強的倫理色彩，形成了一個地方的鄉規民約，對加強鄉村的團結、村民的自我認同起了很大的促進作用。

在現代社會，鄉紳已退出歷史舞臺，但鄉村依然存在。回顧數千年的歷史，鄉紳治理是鄉村穩定與發展的重要原因，鄉村自治的模式依然是基層自治的必然選擇。現代社會不同于封建社會的“人治”，在汲取優秀的傳統基層治理經驗的同時，又要將法治思想融入其中，避免權大于法的現象。

二、近代的經紀模式

近代以來，在國內外雙重壓迫下，鄉紳治理模式便逐漸衰落，取而代之的是一種所謂的經紀模式。在這種模式下，國家為了增強對鄉村資源的汲取，依靠一些經紀人來將國家權力深入到基層。這些經紀人只是做為國家管理鄉村的代理人，壟斷著鄉村和官府之間的聯系，這就使鄉村集體自身擁有的權威變成了官府的授權。經紀人為了維護自己的地位，一方面以官府的名義在鄉村謀取私利，另一方面又向官員賄賂。使得國家在依靠經紀人來增收賦稅并實現對鄉村的統治同時，又失去了對經紀人的控制，無法完全使國家權力進入鄉村。

近代中國需要將鄉村社會納入到國家治理的范圍中，建立相應的機構和制度管理鄉村社會。但國家只是為了汲取鄉村的資源，利用鄉村的權威幫助其完成任務。這種經紀模式下，經紀人不屬于國家和鄉村社會的治理機構，使得近代對鄉村社會的治理一直癱瘓，農民一直處在國家和經紀人的剝削下。建國后，國家的權力到達鄉村，廢除了鄉村社會的剝削制度，解放了農民，鄉村社會逐漸發展起來。

三、建國以來鄉村治理的階段性發展

在新中國成立后，黨和國家一直注重對鄉村社會的發展，在鄉鎮的政權制度建設方面，大致經歷了鄉與村政權并存、鄉政權制、人民公社制和鄉政村治四個階段。除了在鄉與村政權并存時期，我國的國家政權到鄉為止，生產隊、村委會都是等組織都不屬于政權組織。鄉鎮的工作人員屬于國家公務員，其工資和福利由國家財政擔負；而村級干部則是農民身份，其補貼和待遇主要由村里提供。這是區分鄉村兩級干部及鄉政和村政的一個重要標志。

1950年政務院頒布的《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》規定：鄉與行政村，同為農村基層行政區劃。鄉、行政村是該行政區行使政府職權的機構，由同級人民代表大會選出正、副鄉（村）長和若干委員。在過渡時期，鄉村由國家政權直接管理，有利于消滅鄉村社會的剝削制度和剝削情況，為實現人民民主創造一個良好的社會環境；鄉村在國家政權的直接管理下，有利于社會主義成分的建立，實現三大改造。

1954年新中國頒布了第一部《憲法》，《憲法》規定鄉、民族鄉是農村基層行政區劃，鄉政權是農村基層政權，是國家政權的有機組成部分。鄉以下的治理單位是自然村，自然村不屬于國家政權組織，村莊治理的公共權力由黨支部和上級派下來的工作組行使，不過這種結構在5年后就被人民公社所取代。

按照“一大二公”和“黨、政、軍、民、學統一”原則建立的人民公社，是一個集政治、經濟、文化和社會管理事務為一體的全能主義治理模式。人民公社分為三級組織，公社是農村各項工作的領導機關；大隊是公社的執行機關，也是一個上傳下達的組織；生產隊是社員經濟和政治生活的基本場所。這三級組織中的管理機關為社員代表大會或社員大會選舉產生的管委會。這種治理結構使國家權力進入鄉村社會的每個方面，強化了國家對鄉村的控制。但村民在這種體系下村民的政治生活多是被動參與；在生產方面也容易造成部分村民投機取巧，養成不勞而獲的習慣，降低村民的勞動積極性。

1983年，中共中央和國務院改變了人民公社的模式，作出了政社分開，建立了鄉政村治的模式。把原來的公社改變成一個鄉或者兩三個鄉；或者把公社改變為區，大隊改變為鄉。改變之后鄉鎮屬于國家行政體系，鄉鎮的工作人員屬于國家公務員；村委會是基層群眾自治組織，由村民直接選舉產生村委會干部，村委會干部的待遇由村集體提供。這種模式是對人民公社的否定，從制度上改變了人民公社時期對鄉村社會造成的負面影響，使鄉村治理結構走向不斷完善的發展道路。

參考文獻

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作者簡介

向渝（1995-），男，漢族，重慶人，研究生，重慶師范大學馬克思主義學院。

（作者單位：重慶師范大學 馬克思主義學院）