事業(yè)單位分類改革對地質(zhì)調(diào)查發(fā)展的影響及對策

王 文，呂曉嵐，姚 震，姚舜禹

(中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

事業(yè)單位分類改革目的是要通過理順體制、完善機制，調(diào)動廣大工作人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，真正激發(fā)事業(yè)單位的生機與活力，發(fā)展壯大社會公益服務。2003年起，事業(yè)單位改革開始在部分地區(qū)試點。2011年4月，中央發(fā)布了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)〔2011〕5號)，確定了事業(yè)單位分類改革時間表：2011～2015年，清理規(guī)范事業(yè)單位并完成分類；到2020年，形成新的事業(yè)單位管理體制和運行機制，形成中國特色的公益性服務體系。至此，事業(yè)單位分類改革被正式提上日程。

1 地勘行業(yè)事業(yè)單位分類改革進展

1.1 屬地化地勘單位分類總體進展

截止到2016年末，得到省(區(qū)、市)批復的有61家局級地勘單位、共744家隊級地勘單位。地勘單位分類改革基本完成，劃分為公益一類的占23%，公益二類占58%，生產(chǎn)經(jīng)營類占19%[1]。

1.2 省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍分類進展

全國除臺灣地區(qū)外31家省級地質(zhì)調(diào)查院中，確定為公益一類的21個，公益二類的2個，轉(zhuǎn)企的1個(遼寧地質(zhì)調(diào)查院)，另有7個單位尚未確定。除遼寧省地質(zhì)調(diào)查院外，30家基本情況是：陜西省地質(zhì)調(diào)查院為公益一類；隸屬于省廳的7家地質(zhì)調(diào)查院中，內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)調(diào)查院為公益二類，江蘇省地質(zhì)調(diào)查院改革尚在進行中，其余5家為公益一類；隸屬于地勘局的22家地質(zhì)調(diào)查院中，山西省地質(zhì)調(diào)查院與貴州省地質(zhì)調(diào)查院為公益二類，吉林、福建、廣西、四川、甘肅、青海6家地質(zhì)調(diào)查院改革尚在進行中，其余15家地質(zhì)調(diào)查院為公益一類。

全國31家省級環(huán)境監(jiān)測站中，23個確定為公益一類，4個為公益二類(遼寧、重慶、廣西、甘肅省)，4個還未確定(北京、江西、江蘇、四川)[2]。

1.3 中國地質(zhì)調(diào)查局系統(tǒng)分類進展

截至2017年底，中國地質(zhì)調(diào)查局(以下簡稱“地調(diào)局”)機構(gòu)總數(shù)為30個，基本形成了專業(yè)齊全、布局合理、各具特色、優(yōu)勢互補的隊伍體系。根據(jù)事業(yè)單位分類進展，地調(diào)局系統(tǒng)30個單位中，已經(jīng)明確分類的共計18個，公益一類事業(yè)單位17個(含參照公務員法管理的副部級單位1個，即中國地質(zhì)調(diào)查局機關(guān))，公益二類事業(yè)單位1個(中國礦業(yè)報社)；還有12個正等待中編辦批復。全額撥款事業(yè)單位24個，差額撥款事業(yè)單位5個，自收自支事業(yè)單位1個。

2 國家政策要求及對地質(zhì)調(diào)查影響分析

2.1 財政體制改革

近幾年來，中央出臺了兩個關(guān)于財稅體制改革的重要文件[3]，2014年6月30日，中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》；2014年8月31日，全國人大頒布修訂后的《預算法》。隨后財政部相繼出臺了《財政部關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》(財預〔2015〕82號)等多個文件。上述文件對公益類事業(yè)單位的要求主要概括為三個規(guī)范：明確職責任務，穩(wěn)定經(jīng)費保障，嚴格績效管理(表1)[4]。

表1 相關(guān)政策要求的“三規(guī)范”內(nèi)容

2.2 事業(yè)單位分類改革

《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于嚴格控制機構(gòu)編制的通知》(廳字〔2011〕22號)、《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》(國辦發(fā)〔2011〕37號)[5]、科技部財政部人力資源社會保障部關(guān)于印發(fā)《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》的通知(國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號)等文件，要求如下：現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務和生產(chǎn)經(jīng)營活動三個類別，從經(jīng)費來源、人事管理、財務管理、績效管理、收入分配等五個方面，分析相關(guān)政策對三種類型的單位的要求和影響(表2)。事業(yè)單位分類改革政策對公益類事業(yè)單位的要求主要概括為實行三控制：人員編制控制，績效工資總量控制，績效目標控制(表3)。

2.3 科技創(chuàng)新政策

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的通知(中辦發(fā)〔2016〕50號)，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕28號)，人力資源社會保障部《關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》(人社部規(guī)〔2017〕4號)等文件。科技創(chuàng)新政策對公益類事業(yè)單位的要求主要概括為實行三鼓勵，即鼓勵專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵事業(yè)單位承擔科研項目、鼓勵科研成果轉(zhuǎn)化(表4)。

表2 政策要求與地調(diào)局的適應性分析

表3 相關(guān)政策要求的“三控制”內(nèi)容

表4 相關(guān)政策要求的“鼓勵”內(nèi)容

3 結(jié)論和建議

3.1 結(jié)論

1) 隨著國家深化改革配套政策的不斷推出，對地質(zhì)調(diào)查提出了“三規(guī)范”(明確職責任務、穩(wěn)定經(jīng)費保障、嚴格績效管理)，“三控制”(人員編制控制、績效工資總量控制、績效目標控制)和“三鼓勵”(鼓勵專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵事業(yè)單位承擔科研項目、鼓勵科研成果轉(zhuǎn)化)的要求。

2) 各類政策綜合作用可能會導致地調(diào)局出現(xiàn)兩種情景。情景一：隊伍規(guī)模保持1萬人左右，經(jīng)費保持穩(wěn)定，績效工資水平大幅度降低，對地質(zhì)調(diào)查管理提出嚴重挑戰(zhàn)。該情景概率為60%。情景二：隊伍規(guī)模保持1萬人左右，經(jīng)費保持穩(wěn)定，績效工資水平基本保持現(xiàn)有水平，對地質(zhì)調(diào)查管理影響不大。該情景概率為40%。

3) 當前，地調(diào)局管理模式主要實行目標責任制，對單位、項目和各類人才等制定目標、根據(jù)目標分解落實任務、記性目標完成考核，依據(jù)結(jié)果進行分配激勵等，該模式符合事業(yè)單位分類改革和財政體制改革要求，是今后長期堅持的方向。

4) 中央地方，公益商業(yè)性地質(zhì)工作的范圍邊界需要進一步研究界定，因此,構(gòu)建中央地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍新型關(guān)系，構(gòu)建中央地方公益性地質(zhì)工作、公益商業(yè)性地質(zhì)工作體系需求迫切[6]。

5) 隊伍編制規(guī)模控制決定了今后地調(diào)局直屬隊伍的規(guī)模基本受到目前1萬人左右的規(guī)模約束，結(jié)構(gòu)調(diào)整基本在這個規(guī)模范圍內(nèi)進行，調(diào)整空間有限。該約束條件直接影響到局屬單位隊伍發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。科技創(chuàng)新的三鼓勵政策，為開放式利用社會力量提高地質(zhì)調(diào)查、科研能力和增加績效工資水平等提供了重要途徑，需要用足用好該項政策。

3.2 建議

1) 優(yōu)化地調(diào)局業(yè)務結(jié)構(gòu)，大幅度增加財政科研項目和成果轉(zhuǎn)化項目在地調(diào)局業(yè)務結(jié)構(gòu)中的比例。鼓勵申報科技平臺項目等財政科研項目，積極推進成果轉(zhuǎn)化[7]。增加財政科研項目和成果轉(zhuǎn)化項目在地調(diào)局業(yè)務結(jié)構(gòu)中的比例，將該比例最終提升到50%左右。依托科技創(chuàng)新中心這個平臺，通過增加科技創(chuàng)新崗位、采取兼職等靈活的用人方式，充分利用外部人才資源，提高創(chuàng)新能力。這樣將會極大改變事業(yè)單位分類改革后地調(diào)局的困境，這也是落實以科技創(chuàng)新引領(lǐng)和改造地質(zhì)調(diào)查的現(xiàn)實路徑。

2) 堅持目標責任制，完善地質(zhì)調(diào)查項目績效管理。實行績效管理是改革的大趨勢，地調(diào)局目前實行的目標責任制符合績效管理的思路要求，是需要長期堅持的方向。在財政支出項目績效管理方面，財政部已出臺了相關(guān)文件，對項目績效目標的編制，績效評價的指標體系等做了規(guī)范性規(guī)定，項目績效評價已進入實施階段，評價結(jié)果將作為財政預算配置的重要依據(jù)，今后財政部對績效管理的要求將更加嚴格規(guī)范。建議地調(diào)局在項目立項、考核和評審等方面，以績效管理為主線，統(tǒng)籌相關(guān)管理環(huán)節(jié)，將現(xiàn)行地調(diào)項目管理和監(jiān)督的內(nèi)容和指標標準化，以模塊(或分指標)的形式納入財政部的績效評價指標體系中，以便財政部的績效評價與地質(zhì)調(diào)查項目考核使用同一種語言，避免兩個體系并行，可以大大提高管理效率。

3) 從理論、政策和標準上深化研究，明確中央與地方，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作的內(nèi)容和邊界，為構(gòu)建中央地方公益性地質(zhì)工作、公益商業(yè)性地質(zhì)工作體系提供依據(jù)。長遠看，要開展地質(zhì)調(diào)查立法明確地質(zhì)調(diào)查工作范圍、職責和相互關(guān)系等。