農村基層治理的意蘊、困境與優化路徑

王 巍

黨的十九大報告提出，要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，實施鄉村振興戰略。這是黨中央從黨和國家事業全局出發、著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標，順應億萬農民對美好生活的向往而作出的重大決策①田俊秀.多維施策扎實推進鄉村振興戰略［EB/OL］.（2018-07-12）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.，是解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間矛盾的必然要求，是統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的戰略選擇，也是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現。通過鄉村振興戰略的實施，要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，這既是黨中央力圖解決三農問題的政治宣誓，也是鄉村振興戰略的具體目標。其中，“治理有效”是鄉村振興的價值目標，而革新基層治理理念、創新基層治理體系、優化基層治理結構則是實現“治理有效”的應然路徑。然而，在當前農村基層治理實踐中，面臨著農村基層治理理念“異化”、基層治理與社會結構“脫嵌”、農村基層行政權力“勢差”、治理效益“損耗”的困境，因此，可從矯正治理理念價值偏差、創新基層治理方式、優化基層治理結構、健全基層治理機制層面尋求破解之道。

一、農村基層有效治理的重要意蘊

（一）有助于化解基層矛盾，實現農村和諧

農村基層事務紛繁蕪雜，具有模糊性、連續性、碎片化的基本特征。同時，農村基層政府還承擔著協調政社、政企、干群等多方關系的職責。這無疑需要農村基層政府具有高超的日常事務處理能力與協調各方利益關系的能力，而基層矛盾化解和協調利益關系能力的高低直接影響著農村基層社會的和諧與穩定。因此，提升農村基層治理能力的過程實際上就是提升基層矛盾處理能力的過程，就是防范和化解基層社會風險的過程，也是實現農村基層社會和諧穩定的過程。

（二）有助于修補基層生態，提升社會資本

由于“現代性”的沖擊與侵入，社會轉型的加快，不少鄉村的傳統社會結構開始解體與崩塌，面臨著價值理念內向化、虛無化，人際關系疏離化、理性化，鄉村治理高成本、碎片化的事實①王巍.鄉村扶貧物質資源供給溢出效應研究——基于四川省A村的個案調研［J］.理論導刊，2018（5）.，鄉村傳統的人際結構和社會生態逐漸變形和扭曲，村民的原子化趨勢和不信任感加劇。而農村基層組織文化的涵養與培育，村民自治制度的完善和健全以及基層治理格局的優化，無疑將有助于重構村民之間的社會“聯結”，增強村民之間的利益“紐帶”和信任度，建構鄉村共同體意識，從而修補鄉村“碎片化”的社會生態，提升鄉村社會資本。

（三）有助于鞏固基層政權，提高政府威信

在當前農村基層治理的實踐中，不少地方政府治理方式過度行政化、簡單化、粗暴化，村民利益表達渠道不暢，政民溝通互動缺失，干群關系矛盾突出，基層政府的公信力和合法性受到侵蝕。因而，變革治理理念，優化基層治理模式就顯得尤為必要和迫切。而基層治理能力和治理體系的現代化無疑將有助于基層治理效能的提升，有利于理順政民、政社關系，強化村民與基層政府的正向互動，促進政民、政社雙向交流，消彌民眾對基層政府的不信任感，進而有效提高基層政府的公信力，鞏固農村基層政權。

二、農村基層治理面臨的困境

（一）治理理念“異化”

農村基層政府職能轉變滯后，政社、政企、政事不分，基層官員“大政府”思維固化，“官本位”意識固著；部分農村基層政府官員服務意識和服務理念缺失，治理立足點存在偏差，“以我為主”代替“以民為主”，“政府意志”替代“民眾需求”；某些基層官員秉持“家長式”行政管理理念，注重“權威式”管控，用“政府管控”代替“社會治理”，管理錯位失位問題突出，忽視基層群眾、經濟組織、社會組織能動性與創造性并擠壓其作用空間和價值空間。

（二）基層治理與社會結構“脫嵌”

農村基層政府傾向采取行政式管控模式，通過下達行政命令、指標設定、會議傳達、文件落實等強制性方式來貫徹政府意志，采取簡單粗放的“自上而下”的“目標管理”來達成管控目的，忽視道德、法律等軟性手段的功能價值，用“工具理性”代替“價值理性”，導致治理技術與治理價值“脫節”，單一化管理手段與基層群眾多樣化需求“脫鉤”，一元化行政權力與多元化社會結構“脫嵌”，單向化管控方式與基層自治結構“錯位”，基層治理能力與基層社會經濟發展目標存在“張力”。

（三）農村基層行政權力“勢差”

農村基層治理體系和治理制度不健全，缺少“自下而上”的制度化常態化的社情民意表達渠道，下層民意無法“上傳”。同時，隨著鄉村傳統的宗法關系的解體，經濟能人和村干部等“鄉村精英”不斷“俘獲”行政資源并結成“利益共同體”，農村基層權力“場域”開始不斷向內收縮，造成農村基層行政權力與基層群眾的權力“勢差”擴大化，并衍生基層行政權力的封閉性和內向性。此外，由于新鄉賢的價值偏離和功能異化以及“鄉賢參與治理模式”與社會結構“互構”的不確定性，農村基層行政權力“勢差”還可能進一步擴大化。

（四）治理效益“損耗”

農村基層治理制度越來越精細化、復雜化，但同時治理制度的貫徹落實卻低于預期，不少治理制度執行難、落實差，有些治理制度流于形式，陷入“空轉”，而且治理制度之間的銜接性、協調性和系統性不足，治理制度之間的緊張張力加大，治理制度體系的集成性和系統性削弱，造成治理制度成本高，治理邊際收益遞減，治理效益技術性“損耗”。此外，由于農村基層政府過于依賴“治理技術”而陷入到“形式技術”的怪圈，導致農村基層治理“內卷化”問題突出①李祖佩.鄉村治理領域中的“內卷化”問題省思［J］.中國農村觀察，2017（6）.。

三、農村基層治理的優化路徑

（一）矯正治理理念價值偏差

面對基層政府治理理念偏差的現實，應該加快轉變農村基層政府職能，加速推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革，進一步厘清政府和市場、政府與社會的職能邊界，確定政府權力清單、責任清單和負面清單。通過政府職能的轉變、職權的劃分和常態化監督倒逼農村基層官員轉變治理理念，破除“大政府”思維和“官本位”思想。同時，優化農村基層政府政績考核模式，建立基層治理滿意度民主測評量化體系，由基層群眾對治理效果進行評判，注重結果導向，強化治理不作為問責和督導力度，促使農村基層政府官員揚棄扭曲的權力觀和管理觀。此外，積極開展農村基層政府官員黨的群眾路線教育實踐活動，通過日常理論學習、理論宣講和常態化培訓提升服務意識，樹立服務思維，轉變工作方式，改進工作作風，重新回歸服務價值本位，涵育新時代協同治理理念，進一步提高基層政府服務于農村經濟社會發展的能力和水平。

（二）創新基層治理方式

推進農村基層治理體系改革，創新治理手段和治理方式，優化治理模式，重視法治德治的重要價值，充分發揮法治與德治的規范和約束作用，實現德法共治。摒除簡單化、單向化的行政管理方式，用制度約束行政權力擴張沖動，實現治理方式的多元化、多樣化。具體而言，全面推進依法治村，深入推進依法治理，提升基層官員法治意識，樹立法治思維，強化法治理念，實現行政權力的規范運行，提高依法決策、依法行政和依法治理水平。建立村級人民調解委員會，充分發揮人民調解的中介作用，完善依法維權和化解矛盾糾紛機制，引導村民通過合法途徑維護自身權益，理性表達合理訴求。同時，充分發揮道德的教化和約束作用，堅持以德治為引領，全面推進農村道德文化建設，構筑鄉村治理的道德之基。加快推進農村道德文明建設，加強村民思想道德教育和文化素質培育，涵養道德文化，引導村民崇德尚禮、仁愛親誠、恭儉孝悌。建立道德評議機制，完善誠信激勵約束機制，推進誠信建設，重構鄉村誠信文化生態，提升鄉村社會資本。另外，通過政府購買專業服務的方式，依托專家咨詢系統對本地社情進行精準評估，在動態把握本地社會結構、群眾需求和發展目標的基礎上合理確定治理模式，確定行政、法律、道德等手段的科學配置，確定自治他治共治的主次之別，根據社會結構、群眾需求、發展目標“匹配”治理模式，實現治理模式的結構“嵌入”，并注重評估治理模式與社會結構的“互構”影響，提升治理模式（治理手段）的動態調適性和動態適應性。

（三）優化基層治理結構

加快推進村民自治試點建設，創新自治方式，培育自治組織，涵養自治文化，構建以村民理事會為核心的自治載體，明晰權責利，加快村民自治建設，保障村民自治組織依法參與日常村務決策，構建多方參與的村務聯席會議制度，以剛性制度為支撐提升村民話語權，打破村民的“權利困境”，實現共商共建共治。同時，拓寬社情民意表達渠道，健全村民利益表達機制，依法保障村民民主監督權利。通過定期下訪、民眾建言、村務公開、民主評議“自上而下”和“自下而上”的方式消弭政意民情互動“隔閡”，突破政民雙向溝通“阻力閥”，進一步減少信息權力“勢差”。此外，逐步轉移農村基層政府部分公共職能和公共服務，鼓勵有能力的社會組織承接政府公共服務和部分公共職能，并加強激勵引導和政策保障，培育社會組織協同治理生態，構造共治共享格局。這樣以村民自治試點為牽引，以村民自治制度為保障，以培育和發展社會組織為支撐形成多元協同治理格局，“增溢”行政權力“開放度”，打破少數“鄉村精英”對行政權力資源的壟斷，使基層治理結構“扁平化”，減少治理權力“勢差”。

（四）健全基層治理機制

推進農村基層治理制度化建設，建立健全行政決策機制，完善決策程序和議事規則，提升行政決策的科學化和民主化水平，有效提高行政決策的“有限理性”獲益度。同時，按照分級管理、高效統一原則，合理賦予經濟強鎮更多的社會經濟管理權，適度提高發展自主性，建構權責統一、功能完備的管理制度，有效降低行政管理制度成本，拓寬制度管理的獲益空間。此外，進一步厘清基層政府與社會組織、經濟組織和群眾自治組織的權責邊界，完善公共服務清單管理制度，并強化準入管理、過程監督與動態考評，提升公共服務供給制度的公益效能。健全新鄉賢參與基層治理機制，保障鄉賢議事權力，完善鄉賢遴選機制和考核制度，強化村民對鄉賢的民主監督，賦予村民提名、罷免鄉賢權力，防范鄉賢權力“私用”和功能異化，提升鄉賢治理制度的正向社會“溢出”效益。強化對基層政府的過程監督與結果考核，充分發揮監督的約束和考核的導向作用，確定監督主體、責任和辦法，細化考核評價體系和結果公開辦法，建立嚴格規范的考核和追責機制，以監督和考核倒逼治理制度的落實和執行。另外，深化行政管理體制改革，推進職能相近的部門合并重組，加強職能部門間治理制度建設的協作與溝通，減少治理制度的職能重疊性，增強統籌協調和系統銜接度，實現治理制度的協同與相嵌，從而降低治理制度的運行成本和技術性“損耗”，提升治理制度的綜合效益和復合收益。