十八大以來全面從嚴治黨工作中存在的制度問題及對策研究

成春艷

全面從嚴治黨是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，制度則是推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的有效路徑。從2014年10月習近平總書記第一次明確提出制度治黨的概念，到黨的十九大報告中指出“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨與制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進黨的各項建設”①，制度治黨已不僅是一個重大的理論問題，更是一個重大的現(xiàn)實問題。

一、黨的十八大以來從嚴治黨制度工作中面臨的困境

（一）巡視制度有待健全

巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要制度。黨的十九大以來，黨中央加大反腐力度，這對作為反腐敗重要利器的巡視制度，也提出更高要求。因其建立和運作時間不長，還有很多地方需要研究和完善。如巡視人員的配置缺少科學性，巡視人員結構及薪酬待遇的合理性方面存在不足，以及因缺少對巡視工作人員的監(jiān)督導致的巡視主體自身的廉潔性難以保證等問題。其次，巡視制度的相關理論不夠完善。如巡視的法規(guī)不夠明確，可操作性較差；缺乏制定巡視法規(guī)的專門機構，規(guī)定也缺乏剛性的約束，發(fā)現(xiàn)問題也難以得到有效解決；巡視制度的相關規(guī)定與其他制度法規(guī)、民主監(jiān)督等相關監(jiān)督制度也存在著銜接不順暢等問題。第三，巡視內(nèi)容不夠明確，巡視抓不住關鍵。比如，本來巡視是要監(jiān)督上級領導的職責和權力，但在巡視工作中卻變成了普通的檢查及巡視評估，沒能發(fā)揮巡視的作用。

（二）制度規(guī)定未細化完善，制度之間的系統(tǒng)集成性較弱

制度體系的完善關系到制度治黨的實效性。但從當前制度的實際情況來看，制度法律體系之間存在一些短板。第一，總的制度綱領未能良好地貫徹。黨的十八大以來，黨和國家高度重視制度建設，出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)條例》等具有綱領性的指導文件。但在實際中制度執(zhí)行主體不同，往往需要出臺一些應急性或暫時性條例，導致總的制度統(tǒng)領作用不明顯；而新建立的制度在內(nèi)容上與綱領制度出現(xiàn)交叉重復或者是沖突等問題，從而影響了黨的總制度的引領作用。第二，具體的制度條例與基礎性法規(guī)存在裂縫,缺乏對具體問題的說明。比如，“《黨員權利保障條例》提到黨組織要建立健全保護揭發(fā)和檢舉人權利的制度，但缺乏對這個問題的充分說明。”①蔡文華.黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的存在形態(tài)及其優(yōu)化路徑［J］.理論探索，2017（5）.有些制度規(guī)定對某些事物或現(xiàn)象的界定不夠清晰或準確，使得一些腐敗分子抓住法律的漏洞。比如，近年來的各種微腐敗現(xiàn)象，以權謀私、徇私舞弊、利用人情關系走后門等現(xiàn)象，并且有些制度制定缺乏可操作性，影響具體制度的執(zhí)行效力以及整體合力。第三，制度建設與時代要求不同步。當前面對新時代新問題，形勢變化快，導致有些制度規(guī)定既無法解決突出問題，也起不到有效預防新問題的出現(xiàn)，從而難以從根本上產(chǎn)生預防作用。比如，“雖然《黨紀處分條例》和《中國共產(chǎn)黨問責條例》都規(guī)定了對不履行及不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督責任的黨委紀委有處罰措施，但對其他主體監(jiān)督并未作出規(guī)定，如黨的基層組織發(fā)揮監(jiān)督職能不力怎么辦，黨員不能履行監(jiān)督義務如何處理等一系列深入的制度。”②蔡文華.黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的存在形態(tài)及其優(yōu)化路徑［J］.理論探索，2017（5）.

（三）制度執(zhí)行實效性較低

高效的制度執(zhí)行力是制度制定得以執(zhí)行的有力保障。當前我國從嚴治黨存在的一大難題就是制度的執(zhí)行問題。第一，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)制度執(zhí)行流于表面形式。宣傳力度大于其執(zhí)行力度，這就導致制度好卻難以執(zhí)行的情況。第二，制度執(zhí)行者的制度意識不足。某些領導干部在制度執(zhí)行過程中存在形式主義及不堅持原則的情況。某些利己主義者把自身利益凌駕于人民利益之上，一旦發(fā)現(xiàn)制度中有損于自身利益，就直接忽略或者曲解此部分內(nèi)容；如果制度內(nèi)容對于自身既無利益好處又無損自身利益，也會喪失對此部分執(zhí)行的積極性，只做表面工作；有的人則借權力之便對相關制度進行曲解，從而改變了制度的原本目的。第三，部分領導干部的執(zhí)行能力需要加強。制度的執(zhí)行還需要領導干部具有極強的執(zhí)行能力，“黨員干部的執(zhí)行能力不足往往會使黨的制度陷入到執(zhí)行不暢甚至是難以繼續(xù)執(zhí)行的停滯狀態(tài)之中”③羅達，陳廷帥.全面從嚴治黨視域下黨的制度執(zhí)行力研究［J］.人民論壇，2016（8）.。第四，制度執(zhí)行的衡量標準存在著不平衡、不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，未能根據(jù)實際情況以及普遍問題制定評價標準。目前，對黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行情況沒有建立全面、系統(tǒng)、公開的評價標準及評價過程，這樣就削弱了制度執(zhí)行的威嚴性。

（四）考評監(jiān)督機制待健全，制度建設的剛性約束力不夠

監(jiān)督是制度建設非常關鍵得環(huán)節(jié)，監(jiān)督體系的完善可以使得制度執(zhí)行的更加有力，體現(xiàn)制度的權威。黨的十八大以來制度監(jiān)督體系已經(jīng)取得較大成就，但是對于黨內(nèi)制度及權力的監(jiān)督仍然是一項長期的工作。當前我國從嚴治黨工作中制度監(jiān)督存在以下問題：第一，監(jiān)督措施不健全，責任制監(jiān)督不完善。少數(shù)領導干部的監(jiān)督意識薄弱，既不愿履行監(jiān)督職責，也不愿自覺接受監(jiān)督。當前最大的難題是，下級對上級的監(jiān)督難以進行，對“一把手”的監(jiān)督制度的設計和實施并不健全。該如何把腐敗扼殺在制度的籠子里，如何用制度武器懲治腐敗問題，真正建立不敢腐、不能腐的長效機制，這是當前制度監(jiān)督需要解決的問題。第二，對制度執(zhí)行的考核評價問責追究不夠，未形成完整系統(tǒng)的考核制度網(wǎng)，各部門信息公開透明度不夠，民主評價機制也未完全納入其中。

二、十八大以來從嚴治黨制度困境原因分析

（一）制度設計方面

體系化的制度是從嚴治黨的重要保障。目前，在制度設計方面做得比較好的是，制度的基本要素與體系已基本完備，但是制度建設的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、無縫銜接等方面仍然存在缺陷。這就導致了有些黨員鉆法律空子，不按制度辦事的局面。比如，《準則》中列舉的黨內(nèi)政治生活存在的種種問題，其形成大多是缺乏與各種政策、規(guī)定、辦法等行政性要求的合理對接以及協(xié)調(diào)一致。在制定法規(guī)制度的同時，未能注重其與其他法律的整體性、協(xié)同性、科學性、完備性，這就導致了制度的交叉、重復和沖突等現(xiàn)象。其次，制度創(chuàng)新跟不上時代和社會現(xiàn)實對于制度的要求，滯后于黨的建設實踐。有些制度存在的條件與實際制度不符，制度過時，但制度依然在執(zhí)行，這就使得制度的原有價值得不到充分發(fā)揮。第三，制度法規(guī)制定不夠詳盡，過于籠統(tǒng)。比如，同一種錯誤可以給予黨內(nèi)警告到開除黨籍不等，這就導致制度執(zhí)行上缺乏有效的操作，執(zhí)行起來困難。

（二）制度保障與評價方面

“制度保障機制是通過法律、法規(guī)、規(guī)范、準則、條例、章程等一系列規(guī)章制度的約束力來規(guī)范組織或組織主體的行為，以保障組織發(fā)展的一種手段和方式，是將抽象的規(guī)范要求與具體實踐聯(lián)系起來的橋梁和紐帶。”①李敬煊,李思學.論全面從嚴治黨的動力機制［J］.中共福建省委黨校學報，2016（4）.當前由于制度保障以及評價體系方面造成的制度執(zhí)行不力，其原因有：第一，未形成一套統(tǒng)一的制度保障體系，在制度建設與保障機制上也并未注重制度的可操作性。同時，未建立起相應監(jiān)督制度保障機制。比如，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》提出了黨組織應該保障黨員知情權及監(jiān)督權，但就如何保障的問題卻未說明。保障機制的缺乏，最終導致制度執(zhí)行乏力，制度監(jiān)督不力，從而影響制度的制定和執(zhí)行。第二，評價體系不夠完善，主體責任落實的責任評價機制不健全。考核評價方式較為簡單，指標單一，主要通過查看資料或者聽取工作匯報進行考核，沒有建立動態(tài)考核評價體系，造成考核制度沒能發(fā)揮其導向激勵與處罰的作用。這就大大削弱了制度的威嚴性，造成制度執(zhí)行流于表面。同時，評價原則簡單，評價標準不統(tǒng)一，這就造成了黨內(nèi)某些潛規(guī)則的存在，使得腐敗分子有可乘之機。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督方面

由于黨內(nèi)監(jiān)督的缺乏，不僅造成巡視制度難以展開，同時也使得制度建設缺乏有效的監(jiān)督而不能發(fā)揮其價值。目前黨內(nèi)的民主制度依然有待健全，黨內(nèi)程序化制度建設依然不夠完整，監(jiān)督法律不完善，使得有些權力游離于法律之外。這樣制度在執(zhí)行起來缺乏監(jiān)管，所以造成制度執(zhí)行效力低下，執(zhí)行起來較為隨意，靠人情關系辦事的現(xiàn)象依然存在。第二，權力監(jiān)督欠缺，導致領導層監(jiān)督機構建設也不夠完善，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系不夠完善。比如，“《黨內(nèi)監(jiān)督條例》并未全部融合其他法規(guī)制度中關于黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，其中《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》也規(guī)定了地方黨委要接受上級黨委的領導和監(jiān)督，并接受上級及同級紀檢委的監(jiān)督，同時接受下級黨組織及黨員群眾的監(jiān)督。”①李敬煊,李思學.論全面從嚴治黨的動力機制［J］.中共福建省委黨校學報，2016（4）.第三，黨內(nèi)信息公開力度不夠透明，群眾監(jiān)督缺乏法律保障，致使群眾監(jiān)督乏力。而監(jiān)督體系之一的媒體監(jiān)督經(jīng)常遭受各種壓力，很難開展有效監(jiān)督活動。這些監(jiān)督機制的缺乏削弱了制度治黨的執(zhí)行及制度的約束作用。

三、新時代全面從嚴治黨制度問題治理對策

新時代全面從嚴治黨背景下，反腐敗取得階段性勝利，黨的十九大對黨的建設總布局提出要把制度貫穿其中，制度建設是根本的、全局的、穩(wěn)定的和長期的，所以要保證全面從嚴治黨永遠在路上，關鍵是不斷推進制度創(chuàng)新發(fā)展。面對當前從嚴治黨制度工作中存在的問題，提出以下幾點對策建議：

（一）加強制度建設，優(yōu)化黨內(nèi)制度體系，加強頂層支柱建設

實現(xiàn)科學制度治黨要從頂層制度設計入手，而且依靠的不是某個單一的制度，是要形成科學完整的制度體系。對此，在制度頂層設計上需注意以下幾點：第一，要建設全面系統(tǒng)的制度體系網(wǎng)，在黨章的根本依據(jù)下完善各項具體的制度建設，發(fā)揮整體效力。同時要對重點問題、重點制度以及具體的特殊制度進行查缺補漏，增加缺乏部分，提高制度活力，提高制度制定質(zhì)量，推進立體式、全方位制度體系建設。第二，制度制定要協(xié)調(diào)好中央、地方黨組織的相關制度，同時也要協(xié)調(diào)黨的制度體系與其他法律法規(guī)的銜接。比如，在治理公務用車、公務接待、因公出國、鋪張浪費等方面，各級政府出臺了許多相關政策、規(guī)定與辦法等，所有這些規(guī)定及措施必須與法律法規(guī)相融合，并在合適的時候，升為法律法規(guī)，從而使黨內(nèi)各項制度既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，構成一個有機的統(tǒng)一整體。第三，堅持各項制度制定的科學性、民主性、公開性、公平性，堅持可持續(xù)發(fā)展和以人為本的制度理念，把科學性貫穿其中。汲取廣大黨員干部的合理意見建議，反復認真推敲，制定具有經(jīng)得起實踐檢驗與論證的具有內(nèi)在說服力的制度體系，并保證制度的可操作性。比如，黨的規(guī)章制度、紀律條款等應該比國家的相關法律法規(guī)或規(guī)章制度更加嚴格，這一方面可避免黨員身份成為違章違法活動的保護傘，另一方面可體現(xiàn)共產(chǎn)黨員是無產(chǎn)階級先鋒隊的高要求。

（二）加強制度執(zhí)行力，永葆制度生命力

制度的生命力在于執(zhí)行，只有強有力的制度執(zhí)行，才能使得權力關進制度的籠子，保障制度的威嚴性。首先，應該從制度執(zhí)行者入手，要全面提高制度執(zhí)行者的制度意識和執(zhí)行能力。通過對制度執(zhí)行者進行專門的培訓和教育，學習制度法規(guī)體系，提高其制度意識，不斷提高制度執(zhí)行者素質(zhì)以及對于制度的認同感。對于執(zhí)行者的執(zhí)行方法和手段不斷與時俱進，開拓創(chuàng)新，提高其執(zhí)行能力。其次，應該加強制度的監(jiān)督與考核，構建一個科學的績效評價體系。要明確執(zhí)行權責、責任清晰、責任到人的職責局面。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興科技手段，創(chuàng)新監(jiān)督評價考核平臺，加大對制度執(zhí)行不力的問責制度。同時要追究其主要領導者責任，以維護制度的威嚴性，保障制度的剛性約束。要對制度執(zhí)行者進行考核評估，對制度執(zhí)行情況進行評估，同時納入績效考核，按統(tǒng)一標準對制度進行考評，構建一個科學的績效評價體系，使得其科學合理規(guī)范化。第三，優(yōu)化黨內(nèi)制度生態(tài)文化，營造良好的政治生態(tài)。黨的制度文化對于制度的執(zhí)行起著強有力的推動作用，在全面從嚴治黨大背景下加強黨內(nèi)法治思維，加強黨員干部對于制度的信仰，以實際行動維護制度權威，樹立黨章黨紀法規(guī)的尊嚴和地位。適應時代要求，強化公開競爭、適度競爭的方式提升民主，養(yǎng)成良好政治生態(tài)。

（三）健全權力監(jiān)督體制，加強黨內(nèi)權力監(jiān)督

眾所周知，產(chǎn)生腐敗的一大根源在于權力缺乏監(jiān)督。制度治黨同樣需要強有力的權力監(jiān)督體系。把權力關進制度的籠子，建立健全權力監(jiān)督體系，是當前制度治黨需解決的難題。第一，加強民主集中制建設。把民主集中制作為制度建設的基礎，完善和創(chuàng)新制度建設，優(yōu)化民主集中制運行。同時，應加大民主集中制度的執(zhí)行監(jiān)督，發(fā)揮黨的紀檢機關的職責，發(fā)揮其監(jiān)督民主集中制落實情況的作用。第二，推進巡視監(jiān)督的全覆蓋。黨的十八大以來，中央高度重視巡視組建設，其力度和深度不斷推進了反腐敗進程。繼續(xù)加大推進巡視制度的建設，需做到：巡視前應建立精準巡視職責定位，權責明確，并建立動態(tài)巡視機制，巡視人員定期流動；巡視中要加大對基層黨組織的監(jiān)督，創(chuàng)新巡視方式及手段，建立巡視后的整改評估機制，報告公開透明等。第三，完善黨組織外部的參與、監(jiān)督制度。展現(xiàn)開放與包容的態(tài)度，鼓勵社會各界的積極關注及參與全面從嚴治黨的工作，發(fā)揮廣大群眾在監(jiān)督中的作用，對于群眾監(jiān)督所舉報的問題要及時回應并反饋。制定切實可行的配套措施與辦法，建立群眾監(jiān)督與媒體監(jiān)督保障機制，提高社會各界參與的有效渠道與路徑。第四，利用強大的互聯(lián)網(wǎng)平臺，實施科學在線監(jiān)控系統(tǒng)，做到責任到人，權力留痕制度。完善重點環(huán)節(jié)運用視頻和錄音服務；輸入在線監(jiān)測系統(tǒng)，便于事后追責。搭建多渠道、立體式、全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)，使得權力在陽光下運行，把權力鎖在制度的籠子里。

結 語

在新時代全面從嚴治黨背景下，以制度建設優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，堅持制度治黨是全面從嚴治黨的必然選擇。對于當前黨內(nèi)制度存在的一些問題，需要加大改進力度。健全的制度與良好的政治生態(tài)可推進從嚴治黨向縱深發(fā)展，使制度為全面從嚴治黨提供強有力的保障。