城市托育難出路在哪

吳斌 趙蘭濤

城市3歲以下嬰幼兒入托率僅4.1%

2017年是我國“全面兩孩”生育政策實施的第二年，也是政策效果完整顯現的第一年。官方統計顯示，2017年我國出生人口1723萬人，2016年出生1786萬人。2017年出生人口中，二孩占比首次超過一孩占比的現象引發關注。

“未來隨著生育政策調整效應的不斷減弱，預計一孩生育水平對總體生育水平將發揮更為重要的作用。”一名專家對當前人口形勢分析。而擺在眼前的問題是，伴隨著計劃生育政策和理念的徹底轉型，很多生育的配套政策都還沒跟上，比如0～3歲嬰幼兒托育政策至今在頂層設計上還是空白。這直接影響了地方在解決0～3歲嬰幼兒托育問題上的行動力。

18省份提出加大幼兒園建設

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。其中“幼有所育”被擺在最前面的位置上。

據觀察，這句話也被寫入了江西、山東、河北、福建、寧夏、陜西、青海、云南、甘肅等十多個省區的政府工作報告之中。

但對“幼有所育”的理解，更多省份關注的還是3～6歲的學前教育。在31個省份當中，共有21個省份在2018年的工作計劃中提到了“學前教育”；有18個省份明確提出加大幼兒園建設力度的任務。

“全面兩孩”政策實施至今兩年多，不少省份在2018年關注到保障學位需求的壓力。在廣東省兩會期間，廣東省教育廳廳長景李虎披露，隨著“全面二孩”生育政策的實施、戶籍制度的改革、城鎮化進程的加快，學前教育學位供給壓力越來越大，預測2020年廣東學前教育在園幼兒將達到519萬，而2019年廣東將迎來“二孩”入園小高峰，需要增加近30萬個學前教育的學位。

“年內新增學位3萬個左右，積極應對學齡人口變化，”北京市政府也提出目標，“堅持公辦民辦并重，創新財政投入方式，大力發展普惠性幼兒園。”北京市委書記蔡奇在參加北京兩會討論中介紹，到2020年全市適齡兒童約有45萬人，外來常住適齡兒童約有20萬人，以目前的入園率將出現18萬以上的學前學位缺口。“要鼓勵多元辦園，增加數量、增加學位、合理布局。要注重學前教育的內涵發展，保證幼師隊伍穩定”，蔡奇說。

更多的省區市提出了新改擴建幼兒園的具體數量任務。比如，海南提出“新建、改擴建幼兒園30所，提高普惠性幼兒園覆蓋率”；上海提出年內“新建和改擴建35所幼兒園”；天津提出“新建改擴建100所幼兒園”；廣西提出“今年新建、改擴建幼兒園150所”；浙江提出“提升學前教育質量，新建、改擴建200所幼兒園，撤并一批薄弱幼兒園，全面整治城鎮住宅小區配套幼兒園”。

還有一些省份在提出目標任務的同時，也強調了機制建設。比如福建要求省級財政支持新建公辦幼兒園100所，健全政府購買普惠性民辦幼兒園教育服務機制；甘肅提出“落實城鎮新建小區配建幼兒園政策”；四川則在政府工作報告中詳細提出了“一村一幼”和“民族自治地區15年免費教育”政策，在免費義務教育基礎上，免除民族自治地區51個縣（市）在園幼兒保教費。

力度最大的是山東。山東在政府工作報告中提出，“啟動第三期學前教育行動計劃，年內新建改擴建幼兒園2000所以上，新增幼兒園學位50萬個以上”。

上海成為“托育服務”先行者

和3～6歲的學前教育得到了中央部門的統籌規劃和各省份的積極響應不同，0～3歲的嬰幼兒照護和托育問題幾乎還是一片空白。

隨著中國家庭規模小型化、結構核心化和居住方式分離化的社會轉變，家庭照料能力弱化、女性職業發展意愿強烈、撫育成本上升、科學育兒觀念發展等問題非常普遍，嬰幼兒家庭對托育服務需求日趨強烈。

據了解，國內幼兒園曾一度設有托班，招收2～3歲的幼兒。但近年來，由于各地學前教育資源總量不足，且教育部對3～6歲學前教育入園比例有明確要求，而對3歲以下托育沒有比例要求，使得多數幼兒園取消托班，只招收3歲以上幼兒。在一些偏遠的農村地區，資源更為匱乏，幼兒園甚至只收4歲以上的幼兒入園，3歲以下嬰幼兒服務基本缺失。

國家衛計委家庭司2016年委托研究機構開展的“3歲以下嬰幼兒托育服務需求調查”發現，目前，城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%。未入托育機構的主要原因是“附近沒有接收3歲以下孩子的托育機構”（30.1%）和“費用太高”（21.6%）。

“嬰幼兒托育服務資源匱乏”的問題已經引起中央注意，2017年底召開的中央經濟工作會議明確提出了“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。

但系統的頂層設計缺乏，導致地方開展工作困難。據觀察，在31個省份的政府工作報告中，只有上海、江蘇、福建、湖北、陜西、青海、安徽、貴州8個省份提及了嬰幼兒照護和托育的內容。

福建、青海、陜西基本上沿用了中央經濟工作會議的表述；湖北提出“提高嬰幼兒照護和兒童發展需求保障能力”；江蘇的提法則是“推進嬰幼兒照護和兒童早期教育服務”；安徽的政府工作報告提出未來五年內，要“大力發展普惠性托育服務事業”；貴州則是將“制定實施兒童早期教育服務發展規劃”列入了2018年的重點工作。

在所有省區市當中，只有上海在政府工作報告中提出解決嬰幼兒照護問題的具體辦法和任務——開辦20個社區幼兒托管點。

上海明確托育管理由教育部門牽頭。據悉，今年上海市教委還將牽頭成立上海市托幼工作聯席會議制度，制定3歲以下嬰幼兒托育機構設置標準和管理辦法，鼓勵多樣化的托育服務機構，推進托育管理，并將嬰幼兒家庭平均每年接受相關育兒指導的頻次由4次增加到6次。

呼吁明確托育服務主管部門

各界對托育政策的期待由來已久。

2017年的海南省兩會上，東方市代表團提出了“關于構建托育公共服務體系的建議”，建議“加強托育公共服務的供給，明確托育公共服務地位，政府應逐步將0～3歲幼兒教育納入義務教育的范圍，加大投入”。

地方政府部門的態度更多是“等上面的政策”。海南省教育廳回復這份建議時表示，目前我國未出臺托兒所、親子班及早教中心等其他學前教育機構的審批管理辦法或相關法律條例，未明確此類托育機構審批、管理權限。隨著“全面兩孩”政策的實施以及家長對早教的重視，托兒所、早教中心等機構的市場需求將會擴大，我們將在國家層面出臺相關指導意見基礎上，抓好各項工作的貫徹落實。

2017年的全國兩會上，至少40位人大代表和政協委員以及全國婦聯提交了有關0～3歲嬰幼兒托育的建議。一些代表委員建議首先要明確0～3歲托育的主管部門。這些建議絕大部分被提交到了當時的國家衛生計生委來答復。

但衛計委在答復一位代表建議時表示，目前，我國0～3歲嬰幼兒托育服務工作沒有明確的主管部門，相關政策、法律、法規等還不健全。嬰幼兒托育服務工作涉及多部門職能，借鑒國際經驗和我國歷史經驗，確需明確各相關部門職責。

據民進中央了解，由于沒有明確主管部門，民辦的托育機構更是創辦無“路”。一些企事業單位開辦的日間照料中心、在工商部門注冊開展全日制托育服務的早教中心及社區小型托育機構多因難以獲得許可，或被叫停，或成為“黑園”。

托育服務到底由哪個部門來管，眾人有不同意見。一些人認為，作為學前教育的一部分，托育應該由教育部門來統籌管理，不過另外一些人則認為，0～3歲的托育不是看管孩子這么簡單，其中涉及兒童早期發展，和3～6歲的學前教育是兩回事。

一名在兒童早期領域工作多年的專家說，實際上兒童早期發展不是教育兒童，而是教育家長，讓家長能夠科學健康養育，由衛生計生部門（即現在的衛生健康部門）來牽頭似乎更合適。