完善我國分配制度的政策建議

國家行政學院經(jīng)濟部教授 時紅秀

自2013年2月《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》（國發(fā)[2013]6號）發(fā)布以來，我國收入分配方面的改革陸續(xù)出臺措施，包括各地最低工資指導(dǎo)制度、加大新勞動合同法的實施力度、出臺機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革辦法、規(guī)范國有企業(yè)薪酬制度、健全社會保障體系等，一些效果有所顯現(xiàn)。結(jié)合當前和今后一個時期的國內(nèi)外形勢，順應(yīng)經(jīng)濟增長的新趨勢和新要求，在第一個百年目標實現(xiàn)后，為實現(xiàn)第二個百年目標奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，建議在分配制度上進行如下完善和改進措施。

堅持現(xiàn)有政策持續(xù)發(fā)力

繼續(xù)加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，注重依靠發(fā)展的辦法克服由發(fā)展不均衡所產(chǎn)生的分配問題。這包括繼續(xù)加大公共服務(wù)均等化的政策力度，以更高質(zhì)量和更充分就業(yè)為目標實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，包括大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓，鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。完善政府、工會、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。在推進精準扶貧的同時，著重提高貧困群體的自我發(fā)展能力。尤其探索精準扶貧時代的金融策略，加大貧困人口基層社區(qū)各種合作組織的能力建設(shè)力度，培育貧困人口自我增信機制，引入市場化方式使貧困人口融入現(xiàn)代市場體系。

從改革中要活力，從改革中要均等

通過全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨相關(guān)舉措陸續(xù)落實，加快財產(chǎn)保護的立法和司法改革，打擊侵權(quán)，破除一切壟斷、特權(quán)等妨礙市場機制、分割市場體系的制度籓籬，加快全國一體化的要素市場建設(shè)步伐。當前的重點是圍繞土地使用和出讓、礦產(chǎn)資源開發(fā)、公共工程建設(shè)、國企改制等重點領(lǐng)域，強化監(jiān)督管理，堵住獲取非法收入的漏洞，讓廣大人民群眾平等分享要素收益。

一是盡快結(jié)束城鄉(xiāng)分割的要素產(chǎn)權(quán)制度。打破阻礙城鄉(xiāng)土地要素市場一體化的各種障礙，讓農(nóng)民與城市居民同樣地享有土地增值收益，使土地使用權(quán)成為能給農(nóng)村居民帶來收益的資產(chǎn)。首先，按照十八屆三中全會既定的方向，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”。其次，按照《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》部署，繼續(xù)推進農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的確權(quán)、登記、頒證工作，培育承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場。再次，廢止城市戶籍與置產(chǎn)興業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本公共服務(wù)掛鉤的制度，從立法、司法上根除阻礙勞動者全國流動的任何身份歧視。

二是探索礦產(chǎn)資源國有產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式。加緊修訂現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律，特別要區(qū)分探礦權(quán)、采礦權(quán)這種礦業(yè)權(quán)的特許權(quán)性質(zhì)與礦產(chǎn)資源本身作為物質(zhì)財產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)，保證國家對礦產(chǎn)資源的物質(zhì)財產(chǎn)所有權(quán)，通過分紅或收取租金的形式得到體現(xiàn)，盡快避免礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國有資產(chǎn)長期地、嚴重地、大規(guī)模地流失。培育礦業(yè)權(quán)與排放權(quán)相結(jié)合轉(zhuǎn)讓機制，建設(shè)公開交易市場。

三是保護企業(yè)家權(quán)益。黨的十九大報告指出，要“激發(fā)和保護企業(yè)家精神，鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。為建立“親”“清”政商關(guān)系，近兩年黨中央、國務(wù)院頒布了一系列規(guī)范措施。今后可以考慮，對企業(yè)家以往營商、公關(guān)等行為試點給予一定的告知免責、設(shè)定不追溯時限等政策；按照十九大部署，盡快公布民間資本投資準入的負面清單，加快放開行業(yè)準入步伐，在融資、PPP等方面給所有企業(yè)平等法律保護；開展全國范圍內(nèi)的企業(yè)營商環(huán)境報告制度；修訂相關(guān)法律，提高司法效率，加大知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)打擊力度。

四是規(guī)范市場交易，取締不正當競爭。嚴厲打擊走私販私、偷稅逃稅、制假售假、騙貸騙匯等經(jīng)濟犯罪活動。嚴厲查處權(quán)錢交易、行賄受賄行為。深入治理商業(yè)賄賂。健全現(xiàn)代支付和收入監(jiān)測體系。大力推進薪酬支付工資化、貨幣化、電子化，加快現(xiàn)代支付結(jié)算體系建設(shè)，落實金融賬戶實名制，提高居民收入結(jié)算和政府對居民行政給付效率。

五是保護投資者權(quán)益，提高居民的投資性收入。繼續(xù)規(guī)范資本市場、內(nèi)幕交易、操縱股市，重視保護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益；通過創(chuàng)新金融體系、強化投資理財渠道監(jiān)管、規(guī)范交易方式、探索網(wǎng)絡(luò)交易模式，讓居民擁有更為多樣的金融理財工具和產(chǎn)品，加強上市公司監(jiān)管，規(guī)范可持續(xù)回報股東的分紅制度，提高居民的財產(chǎn)性收入。

保護創(chuàng)新、加大人力資源投資，激發(fā)要素活力

一是改革體制和加大投入，加速塑造新一代高素質(zhì)勞動者。調(diào)整現(xiàn)行教育體制和教育模式，在提高國民教育質(zhì)量的同時，加大對技能教育的重視和投入程度。放開職業(yè)培訓、醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè)，鼓勵全社會力量投入，爭取在較短時間內(nèi)大幅度提高我國勞動者整體素質(zhì)。

二是激勵科研，鼓勵創(chuàng)造發(fā)明。貫徹中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》以及有關(guān)鼓勵科研人員從科研活動中獲得收入的各項政策。從政策實施細節(jié)上讓科研人員從履行各項審批、報銷手續(xù)的牢籠中解放出來，使科研人員的實際貢獻與收入分配相匹配落到實處。

三是全面激發(fā)城鄉(xiāng)勞動者干事創(chuàng)業(yè)的積極性。落實《關(guān)于激發(fā)重點群體活力、帶動城鄉(xiāng)居民收入的實施意見》。減稅清費，進一步減輕中等以下收入者稅負。拓寬居民財產(chǎn)投資渠道。在風險可控的前提下，加快發(fā)展直接融資，促進多層次資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。加強金融產(chǎn)品和金融工具創(chuàng)新，改善金融服務(wù)，向居民提供多元化的理財產(chǎn)品，滿足居民日益增長的財富管理需求。加強對財產(chǎn)性收入的法治保障，在拆遷、征地、征用公民財產(chǎn)過程中，依法保護公民財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。

逐步增強財稅體制再分配的功能

一是整體稅制上，著手降低間接稅在稅收總收入中的比重，增加直接稅在稅收總收入中的比重。首先，加快遺產(chǎn)與贈與稅開征試點。至少在“十三五”期間將遺產(chǎn)與贈與稅的開征試點提上議事日程，就遺產(chǎn)稅功能定位、征收對象、稅率、扣除等技術(shù)性問題展開廣泛討論，逐漸凝聚改革共識。其次，總結(jié)上海、重慶試點經(jīng)驗，探索推廣居民房地產(chǎn)稅的配套改革工作，近期集中精力，對居民財產(chǎn)登記和征信體系建設(shè)等基礎(chǔ)工作制定時間表。再次，隨著直接稅的試點開征，著手增值稅和消費稅的減稅降費測試。

二是在現(xiàn)有稅制中，推進“分類+綜合”的個人所得稅改革。盡快修訂現(xiàn)行個人所得稅法，首先要實行以家庭為單位申報納稅，與適當鼓勵生育、尊重家庭傳統(tǒng)和簡化征收手續(xù)的要求相一致。其次實行綜合征收，可從增量入手，對一些經(jīng)常性勞動所得要納入綜合計征，逐步擴大納入綜合計征范圍的所得類型，扣除項目包括家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、大額教育和醫(yī)療支出、首套房屋貸款利息等生計扣除的因素，適時引入差別扣除項目。再次是相應(yīng)降低稅率，實現(xiàn)整體性減稅。考慮與周邊國家和地區(qū)，尤其要密切關(guān)注美國新一輪大規(guī)模減稅帶來的全球效應(yīng)，將我國最高邊際稅率由目前的45%和35%降到20%的水平上。

三是健全社會保障體系，解除城鄉(xiāng)居民后顧之憂。這包括整合城鄉(xiāng)有別、行業(yè)分割的社會保障項目、保障標準、保障資金、保障法規(guī)、保障機構(gòu)等，建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟和現(xiàn)代國家法理相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保障制度。

四是大力向社會放權(quán)，充分發(fā)揮民間組織在調(diào)節(jié)分配中的獨特優(yōu)勢。隨著《慈善法》出臺，近期我國《企業(yè)所得稅法》進行了相應(yīng)修改，增加了對自然人、法人和其他組織捐贈財產(chǎn)用于慈善的稅收優(yōu)惠力度。下一步主要是通過完善對公益慈善組織的稅收減免制度來加強對其監(jiān)管。首先，適度提高扣除標準，增加免稅項目；其次，凡是符合免稅規(guī)定的社會組織，在手續(xù)完備的情況下，使捐助人順利地獲得捐贈免稅待遇；再次，細化相關(guān)規(guī)定，如對于非現(xiàn)金捐贈免除的認定要詳細可操作等；最后，對慈善公益組織所從事的與其宗旨無關(guān)的收入則應(yīng)分別計賬、依法納稅。