完善我國分配制度的政策建議

國家行政學院經濟部教授 時紅秀

自2013年2月《關于深化收入分配制度改革的若干意見》（國發[2013]6號）發布以來，我國收入分配方面的改革陸續出臺措施，包括各地最低工資指導制度、加大新勞動合同法的實施力度、出臺機關事業單位養老保險制度改革辦法、規范國有企業薪酬制度、健全社會保障體系等，一些效果有所顯現。結合當前和今后一個時期的國內外形勢，順應經濟增長的新趨勢和新要求，在第一個百年目標實現后，為實現第二個百年目標奠定物質基礎，建議在分配制度上進行如下完善和改進措施。

堅持現有政策持續發力

繼續加大經濟結構調整力度，注重依靠發展的辦法克服由發展不均衡所產生的分配問題。這包括繼續加大公共服務均等化的政策力度，以更高質量和更充分就業為目標實施就業優先戰略和積極就業政策，包括大規模開展職業技能培訓，鼓勵創業帶動就業、破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制，構建和諧勞動關系。在推進精準扶貧的同時，著重提高貧困群體的自我發展能力。尤其探索精準扶貧時代的金融策略，加大貧困人口基層社區各種合作組織的能力建設力度，培育貧困人口自我增信機制，引入市場化方式使貧困人口融入現代市場體系。

從改革中要活力，從改革中要均等

通過全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨相關舉措陸續落實，加快財產保護的立法和司法改革，打擊侵權，破除一切壟斷、特權等妨礙市場機制、分割市場體系的制度籓籬，加快全國一體化的要素市場建設步伐。當前的重點是圍繞土地使用和出讓、礦產資源開發、公共工程建設、國企改制等重點領域，強化監督管理，堵住獲取非法收入的漏洞，讓廣大人民群眾平等分享要素收益。

一是盡快結束城鄉分割的要素產權制度。打破阻礙城鄉土地要素市場一體化的各種障礙，讓農民與城市居民同樣地享有土地增值收益，使土地使用權成為能給農村居民帶來收益的資產。首先，按照十八屆三中全會既定的方向，實現農村建設用地“同地同權同價”。其次，按照《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》部署，繼續推進農村承包地“三權分置”的確權、登記、頒證工作，培育承包地經營權的流轉市場。再次，廢止城市戶籍與置產興業、就業創業、基本公共服務掛鉤的制度，從立法、司法上根除阻礙勞動者全國流動的任何身份歧視。

二是探索礦產資源國有產權的實現形式。加緊修訂現行礦產資源法律，特別要區分探礦權、采礦權這種礦業權的特許權性質與礦產資源本身作為物質財產的所有權性質，保證國家對礦產資源的物質財產所有權，通過分紅或收取租金的形式得到體現，盡快避免礦產資源領域國有資產長期地、嚴重地、大規模地流失。培育礦業權與排放權相結合轉讓機制，建設公開交易市場。

三是保護企業家權益。黨的十九大報告指出，要“激發和保護企業家精神，鼓勵更多社會主體投身創新創業”。為建立“親”“清”政商關系，近兩年黨中央、國務院頒布了一系列規范措施。今后可以考慮，對企業家以往營商、公關等行為試點給予一定的告知免責、設定不追溯時限等政策；按照十九大部署，盡快公布民間資本投資準入的負面清單，加快放開行業準入步伐，在融資、PPP等方面給所有企業平等法律保護；開展全國范圍內的企業營商環境報告制度；修訂相關法律，提高司法效率，加大知識產權侵權打擊力度。

四是規范市場交易，取締不正當競爭。嚴厲打擊走私販私、偷稅逃稅、制假售假、騙貸騙匯等經濟犯罪活動。嚴厲查處權錢交易、行賄受賄行為。深入治理商業賄賂。健全現代支付和收入監測體系。大力推進薪酬支付工資化、貨幣化、電子化，加快現代支付結算體系建設，落實金融賬戶實名制，提高居民收入結算和政府對居民行政給付效率。

五是保護投資者權益，提高居民的投資性收入。繼續規范資本市場、內幕交易、操縱股市，重視保護投資者特別是中小投資者合法權益；通過創新金融體系、強化投資理財渠道監管、規范交易方式、探索網絡交易模式，讓居民擁有更為多樣的金融理財工具和產品，加強上市公司監管，規范可持續回報股東的分紅制度，提高居民的財產性收入。

保護創新、加大人力資源投資，激發要素活力

一是改革體制和加大投入，加速塑造新一代高素質勞動者。調整現行教育體制和教育模式，在提高國民教育質量的同時，加大對技能教育的重視和投入程度。放開職業培訓、醫療衛生和教育行業，鼓勵全社會力量投入，爭取在較短時間內大幅度提高我國勞動者整體素質。

二是激勵科研，鼓勵創造發明。貫徹中辦、國辦印發的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》以及有關鼓勵科研人員從科研活動中獲得收入的各項政策。從政策實施細節上讓科研人員從履行各項審批、報銷手續的牢籠中解放出來，使科研人員的實際貢獻與收入分配相匹配落到實處。

三是全面激發城鄉勞動者干事創業的積極性。落實《關于激發重點群體活力、帶動城鄉居民收入的實施意見》。減稅清費，進一步減輕中等以下收入者稅負。拓寬居民財產投資渠道。在風險可控的前提下，加快發展直接融資，促進多層次資本市場平穩健康發展。加強金融產品和金融工具創新，改善金融服務，向居民提供多元化的理財產品，滿足居民日益增長的財富管理需求。加強對財產性收入的法治保障，在拆遷、征地、征用公民財產過程中，依法保護公民財產權利不受侵犯。

逐步增強財稅體制再分配的功能

一是整體稅制上，著手降低間接稅在稅收總收入中的比重，增加直接稅在稅收總收入中的比重。首先，加快遺產與贈與稅開征試點。至少在“十三五”期間將遺產與贈與稅的開征試點提上議事日程，就遺產稅功能定位、征收對象、稅率、扣除等技術性問題展開廣泛討論，逐漸凝聚改革共識。其次，總結上海、重慶試點經驗，探索推廣居民房地產稅的配套改革工作，近期集中精力，對居民財產登記和征信體系建設等基礎工作制定時間表。再次，隨著直接稅的試點開征，著手增值稅和消費稅的減稅降費測試。

二是在現有稅制中，推進“分類+綜合”的個人所得稅改革。盡快修訂現行個人所得稅法，首先要實行以家庭為單位申報納稅，與適當鼓勵生育、尊重家庭傳統和簡化征收手續的要求相一致。其次實行綜合征收，可從增量入手，對一些經常性勞動所得要納入綜合計征，逐步擴大納入綜合計征范圍的所得類型，扣除項目包括家庭撫養、贍養、大額教育和醫療支出、首套房屋貸款利息等生計扣除的因素，適時引入差別扣除項目。再次是相應降低稅率，實現整體性減稅。考慮與周邊國家和地區，尤其要密切關注美國新一輪大規模減稅帶來的全球效應，將我國最高邊際稅率由目前的45%和35%降到20%的水平上。

三是健全社會保障體系，解除城鄉居民后顧之憂。這包括整合城鄉有別、行業分割的社會保障項目、保障標準、保障資金、保障法規、保障機構等，建立與現代市場經濟和現代國家法理相適應的現代社會保障制度。

四是大力向社會放權，充分發揮民間組織在調節分配中的獨特優勢。隨著《慈善法》出臺，近期我國《企業所得稅法》進行了相應修改，增加了對自然人、法人和其他組織捐贈財產用于慈善的稅收優惠力度。下一步主要是通過完善對公益慈善組織的稅收減免制度來加強對其監管。首先，適度提高扣除標準，增加免稅項目；其次，凡是符合免稅規定的社會組織，在手續完備的情況下，使捐助人順利地獲得捐贈免稅待遇；再次，細化相關規定，如對于非現金捐贈免除的認定要詳細可操作等；最后，對慈善公益組織所從事的與其宗旨無關的收入則應分別計賬、依法納稅。