正確看待金融業(yè)進一步對外開放

中國人民銀行研究局局長 徐忠

今年的《政府工作報告》提出，“有序開放銀行卡清算等市場，放開外資保險經(jīng)紀(jì)公司經(jīng)營范圍限制，放寬或取消銀行、證券、基金管理、期貨、金融資產(chǎn)管理公司等外資股比限制，統(tǒng)一中外資銀行市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。擴大金融業(yè)對外開放體現(xiàn)了我國深化改革開放的決心，但同時也出現(xiàn)了一些似是而非的觀點，甚至是各種懷疑論和陰謀論，這些觀點往往高估對外開放的風(fēng)險而低估了益處，表面上是缺少“四個自信”的表現(xiàn)，實質(zhì)上是對我國40年改革開放成果的變相否定。

對此，應(yīng)該充分認識到改革開放并沒有給中國金融業(yè)帶來系統(tǒng)性負面沖擊，反而推動了整個金融體系的發(fā)展與國際競爭力的提高。當(dāng)前我們面臨的主要問題并不是對外開放過度，而是對外開放不足、金融業(yè)競爭力不足、金融抑制過多，這恰恰也是我國金融業(yè)改革發(fā)展中諸多問題的癥結(jié)所在。值得一提的是，中國金融業(yè)對外開放并不是一放了之，而是在完善宏觀審慎管理、加強金融監(jiān)管、提高金融市場透明度前提下的穩(wěn)步有序開放。下一步，我們要根據(jù)黨中央和國務(wù)院工作部署，堅定“四個自信”，積極推進金融業(yè)對外開放，進一步增強金融體系的國際競爭力，推動新時代金融業(yè)改革發(fā)展再上新臺階。

一、從前期改革歷程來看，對外開放并沒有給中國金融業(yè)帶來系統(tǒng)性負面沖擊，反而推動了整個金融體系的發(fā)展與進步

改革和開放相輔相成、相互促進，改革必然要求開放，開放也必然要求改革。開放包括兩個層次的內(nèi)容，一是將外資機構(gòu)引進來或國內(nèi)機構(gòu)“走出去”；二是根據(jù)金融市場發(fā)展規(guī)律發(fā)展國內(nèi)金融市場，尊重并適應(yīng)國際市場規(guī)則和慣例，這是更高層次的開放。

中國金融業(yè)能夠在短期內(nèi)取得長足發(fā)展與進步，很大程度上得益于以對外開放來推動國內(nèi)改革。回顧金融業(yè)改革開放40年的歷程，同樣是通過對外開放，引入競爭，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)整個行業(yè)進步與繁榮的過程。一是提升了金融機構(gòu)的競爭力和穩(wěn)健性，從根本上降低了金融風(fēng)險。金融業(yè)開放不僅能吸引資金，而且能促使金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)和公司治理結(jié)構(gòu)改革向縱深推進。亞洲金融危機爆發(fā)時，我國大型國有商業(yè)銀行通過果斷引入外部戰(zhàn)略投資者、財務(wù)重組、股改上市等方式，競爭力和穩(wěn)健性得以提升。

二是促進了金融市場的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)品創(chuàng)新，服務(wù)實體經(jīng)濟的效率得到明顯提升。不同類型的非居民均可以在銀行間市場發(fā)債融資。股票市場在2002年就先于債券市場引入境外投資人（QFII），且逐步擴大至RQFII、滬港通、深港通等方式。銀行間債券市場已完全對合格境外投資者開放，境外機構(gòu)入市與境內(nèi)機構(gòu)實行統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，沒有額度限制。離岸市場的規(guī)模和地域不斷拓展。人民幣資本項目可兌換有序推進。

三是推動了金融體系制度建設(shè)，增強了我國在國際事務(wù)中的話語權(quán)。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國貨幣政策和金融監(jiān)管制度立足國情，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，探索構(gòu)建宏觀審慎政策框架，建立存款保險制度，股市、債市、衍生品和各類金融市場基礎(chǔ)設(shè)施等“四梁八柱”都已搭建完成。全面深化利率市場化和匯率市場化改革，進一步增強市場配置資源的決定性作用，提高國內(nèi)國外兩種資源的配置效率。人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)貨幣籃子，我國參與國際經(jīng)濟金融治理地位不斷提升。

二、中國金融業(yè)目前主要問題是對外開放水平不足，而不是對外開放過度

與國際相比，我國金融業(yè)對外開放程度與我國的大國地位和國際影響力嚴重不匹配。作為全世界第二大經(jīng)濟體和第一大出口國，我國金融業(yè)開放程度的國際排名不僅遠落后于主要發(fā)達經(jīng)濟體，甚至近年來被諸多發(fā)展中國家超越。即便是不同行業(yè)之間的橫向比較，金融業(yè)開放程度也相對較低。外資金融機構(gòu)在我國的市場份額總體不高。即便是開放程度最高的債券市場，其開放的廣度和深度還遠遠不夠。

然而，影響我國金融業(yè)對外開放程度的一系列體制根源，恰恰是未來一段時期內(nèi)我國金融體系改革的攻堅領(lǐng)域。一是金融機構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善。近年來，我國金融機構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)重形式輕實質(zhì)、形似而神離問題突出，形式上“三會一層”內(nèi)部制衡機制形同虛設(shè)，信息披露嚴規(guī)制寬執(zhí)行，激勵約束不到位、大股東操控、管理層控制和外部干預(yù)等問題嚴重，距離現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)存在較大差距。

二是市場創(chuàng)新缺乏動力，產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)能力薄弱。與國外成熟市場的創(chuàng)新大多由市場主導(dǎo)不同的是，我國金融市場創(chuàng)新機制不夠靈活，準(zhǔn)入門檻過高，創(chuàng)新動力不足，導(dǎo)致市場開發(fā)水平較低，部分金融產(chǎn)品還處于對國外同類產(chǎn)品的初步模仿階段，未能與中國消費者的消費習(xí)慣、文化觀念以及購買能力相結(jié)合。

三是監(jiān)管環(huán)境有待進一步改善，會計、審計、稅收、法律等制度環(huán)境以及金融市場的基礎(chǔ)設(shè)施制度安排與國際接軌程度不高，制約了金融機構(gòu)和金融市場的發(fā)展。我國對金融機構(gòu)特定業(yè)務(wù)資格和牌照的申請程序仍存在不公開、不透明等問題。我國會計準(zhǔn)則和審計機構(gòu)的選擇、稅收政策透明度和法律制度的完善程度與國際標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。

三、當(dāng)前一些錯誤認識主要是源于缺少“四個自信”，本質(zhì)上是對前期改革開放成績的變相否定

近年來，在推進金融業(yè)對外開放的進程中，出現(xiàn)了一些似是而非的觀點，甚至是各種懷疑論和陰謀論。總體來看，這些錯誤觀點大致可以分為以下幾種類型：

第一類屬于未能正確認識金融業(yè)對外開放與金融安全之間的辯證關(guān)系。一些觀點認為金融業(yè)開放勢必會帶來金融風(fēng)險大幅提升，進而導(dǎo)致金融不安全，甚至金融危機。還有一些觀點認為保持相對較低金融業(yè)開放水平，更便于做好風(fēng)險防控工作，有利于金融安全。甚至還有觀點認為中國之所以能夠成功抵御亞洲金融危機和本輪國際金融危機，都是拜中國金融業(yè)相對封閉孤立所賜。事實上，對外開放本身不是金融風(fēng)險的根源，與之相反，擴大對外開放有助于提升金融機構(gòu)的競爭力，從根本上防范和化解金融風(fēng)險，維護國家金融安全與穩(wěn)定。更值得一提的是，金融業(yè)不開放反而更容易造成風(fēng)險累積，威脅金融穩(wěn)定。為確保不發(fā)生金融危機和金融風(fēng)險而采取不開放的政策，不僅會削弱本國金融部門的效率和競爭能力，導(dǎo)致其喪失應(yīng)對金融風(fēng)險和金融危機沖擊的能力，而且會帶來金融市場功能的喪失和金融資源配置的低效，致使整個經(jīng)濟金融的全球競爭力落后于國際同業(yè)。

第二類屬于未能正確認識我國金融業(yè)對外開放的利與弊、主動與被動之間的辯證關(guān)系。一些觀點認為擴大金融業(yè)對外開放弊大于利，本身不符合中國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)律。更有甚者鼓吹陰謀論，指出所謂開放不過是西方國家精心構(gòu)建的“話語權(quán)陷阱”。事實上，以開放促改革、促發(fā)展，既是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的必然選擇。

一方面，金融業(yè)本身就是競爭性行業(yè)，需要通過充分競爭來不斷提升金融業(yè)的效率和活力。某種程度上，擴大對外開放意味著引入新的競爭者和新的競爭機制，市場競爭將更為充分，更有利于金融創(chuàng)新的發(fā)展和金融資源的有效配置。反之，缺乏競爭會滋生懈怠，導(dǎo)致高杠桿、低資本、不良貸款等現(xiàn)象，反而容易產(chǎn)生金融危機。對于發(fā)展中國家而言，擴大對外開放可以引入國際上先進的管理理念、技術(shù)和模式，提高金融體系的運行效率，維護金融穩(wěn)定。

另一方面，以開放促改革是有效化解金融深層次矛盾，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要手段，是一種主動而為的結(jié)果。融入全球經(jīng)濟金融體系的過程也是參與全球競爭的過程，這本身就面臨一定的市場風(fēng)險，特別是與國際金融市場更緊密的聯(lián)系將使得貨幣資本等金融要素流動更加頻繁，受國際金融市場波動的影響也更大。對此，應(yīng)正視金融風(fēng)險的存在，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險暴露就是有效降低系統(tǒng)性風(fēng)險的重要措施。在擴大對外開放過程中，通過參與國際市場競爭，促使我國金融業(yè)在引進中縮小差距、在開放中提高競爭力，進而提升整個金融體系的風(fēng)險管理水平和危機應(yīng)對處置能力。

第三類屬于誤將對外開放等同于一放了之。一些觀點認為金融業(yè)開放力度過大，將造成國家宏觀調(diào)控能力下降。還有一些觀點將放寬或取消金融機構(gòu)的外資股比限制視為禍水，認為不僅可能造成國民財富的流失，甚至在非常時期可能會導(dǎo)致經(jīng)濟金融的全面失控。事實上，對外開放并不等于一放了之，而是結(jié)合自身改革目標(biāo)，以對外開放促進國內(nèi)改革，在對外開放過程中不斷提高國家宏觀調(diào)控能力，從體制根源上促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從前期改革實踐來看，我國金融市場體現(xiàn)出漸進式改革探索的特征。隨著相關(guān)配套改革的推進，才開始推動金融市場的全面深入開放。同樣，對于外資股比限制有所放寬但并非一放到底，監(jiān)管方面也沒有過度寬松，而是與民資、國資一視同仁。近年來，有關(guān)關(guān)聯(lián)交易、股東資質(zhì)、宏觀審慎等方面的要求也進一步增強，但這些變化是與現(xiàn)行監(jiān)管改革相關(guān)聯(lián)的，是對包括外資、民資、國資等在內(nèi)所有資本的監(jiān)管安排，并非僅僅針對外資。

四、當(dāng)前堅持金融業(yè)對外開放是開創(chuàng)我國改革開放新格局的重要一環(huán)

黨中央、國務(wù)院高度重視金融業(yè)對外開放相關(guān)工作。黨的十九大報告明確指出，要推動形成全面開放新格局，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，擴大服務(wù)業(yè)對外開放。習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會議上指出，要積極穩(wěn)妥推動金融業(yè)對外開放，合理安排開放順序。擴大金融業(yè)對外開放，既是多年來中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，也是中國未來始終堅持的基本原則。下一步，應(yīng)堅持以開放促改革、促發(fā)展的方向不動搖，明確金融業(yè)對外開放并不代表一放了之，而是在完善宏觀審慎管理、加強金融監(jiān)管、提高金融市場透明度的前提下穩(wěn)步有序開放，形成對內(nèi)改革和對外開放的良性格局。

第一，以三大原則為導(dǎo)向，抓緊制定金融業(yè)開放時間表和路線圖。金融業(yè)對外開放的基本原則應(yīng)包括以下三點：金融業(yè)作為競爭性行業(yè)，應(yīng)遵循準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單原則；金融業(yè)對外開放須與匯率形成機制改革和資本項目可兌換進程相互配合，共同推進；金融業(yè)開放須與防范金融風(fēng)險并重，金融開放程度要與金融監(jiān)管能力相匹配。未來，將以三大原則為導(dǎo)向，協(xié)同推進擴大金融業(yè)開放、完善人民幣匯率形成機制和提升資本項目可兌換程度“三駕馬車”。一是繼續(xù)放寬市場準(zhǔn)入，按照內(nèi)外資一視同仁原則，進一步放寬對外資持股比例、業(yè)務(wù)范圍、股東資質(zhì)等方面限制。二是繼續(xù)完善人民幣匯率形成機制，豐富外匯市場投資者結(jié)構(gòu)，提升人民幣匯率彈性和靈活性。三是進一步推動金融市場開放，提高人民幣可自由使用程度，有序推進資本項目開放。

第二，在對外開放過程中逐步解決中國金融市場的結(jié)構(gòu)性問題。與成熟市場經(jīng)濟國家相比，中國金融市場還存在顯著的結(jié)構(gòu)性問題，主要體現(xiàn)在：一是直接融資比重過低；二是影子銀行擠壓債券市場；三是債券市場自身的結(jié)構(gòu)有待改善；四是股權(quán)融資不足，投資者以散戶為主；五是衍生品發(fā)展不夠。未來，應(yīng)繼續(xù)尊重并適應(yīng)國際市場規(guī)則和慣例，在開放和完善金融監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，深化國內(nèi)金融市場改革，實現(xiàn)直接融資與間接融資、股權(quán)融資與債務(wù)融資、基礎(chǔ)產(chǎn)品與衍生品協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)形成與大國開放經(jīng)濟地位相適應(yīng)、種類齊全、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)高效、安全穩(wěn)健、更具包容性和競爭性、支持實體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代金融市場體系。

第三，健全宏觀審慎管理框架，建立外商投資國家安全審查制度，更好保障國家金融安全。第五次全國金融工作會議強化了人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)。未來要繼續(xù)健全針對外債和跨境資本流動的宏觀審慎政策框架，進一步提高可兌換條件下的風(fēng)險管理水平。此外，還可效仿歐美的做法，在進一步擴大對外開放的同時，建立并完善外商投資國家安全審查制度，保障我國國家安全正當(dāng)權(quán)益。

第四，完善金融內(nèi)外部制度環(huán)境，為金融業(yè)改革開放創(chuàng)造更好的條件。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，深化金融機構(gòu)公司治理改革，厘清“三會一層”的邊界和責(zé)任，強化內(nèi)部激勵約束，理順政府部門、監(jiān)管機構(gòu)與金融機構(gòu)之間的管理邊界。逐步縮短金融業(yè)負面清單，以審慎監(jiān)管代替準(zhǔn)入限制，激發(fā)外資參與我國金融市場建設(shè)的積極性，提升我國金融機構(gòu)的國際競爭力。進一步加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障市場安全高效運行和整體穩(wěn)定。加快完善支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施，完善金融企業(yè)財務(wù)制度。加強金融投資者教育和保護，關(guān)注對境內(nèi)投資者在境外投資的保護，探索構(gòu)建涉外投資者保護體系。補齊制度短板，推動會計、審計、稅收、法律等制度建設(shè)，打造開放、包容、與國際接軌的金融市場。