“飛地經濟”振翅

◎本刊記者 陳榮景

打破行政區劃限制，探索“飛地經濟”模式，紫陽縣與兄弟區縣攜手，吹響連片貧困地區集約化發展的“集結號”

6月4日，《當代陜西》記者在安康市恒口示范區的工業園區看到，一排排高大的機床正生產著最新式環保地磚，占地百畝的廠區內，總控制室卻只需兩名技術人員管理生產線，高科技、自動化的生產線讓睿智公司投產半年就銷售過千萬。

然而這家科技企業，卻并沒有注冊在恒口示范區，它所在的恒紫工業園區是一片歸屬于紫陽縣管理的經濟“飛地”。近年來，在全域安康理念指導下，打破行政區劃限制的“飛地經濟”概念悄然興起，作為嘗鮮者，紫陽通過大膽探索正在讓這片千畝經濟“飛地”振翅起飛。

跨縣“飛”

山大坡陡、土地貧瘠，紫陽是典型靠轉移支付過日子的“吃飯型”財政。想發展產業脫貧，可肩負著“南水北調中線水源涵養區”、國家限制開發的重點生態功能區等重任，進一步縮小了發展空間。

事實上，這些問題是大多數陜南山區縣的通病。想把青山綠水變為金山銀山，又苦于缺乏資金、技術、工業用地等生產要素，難以脫貧摘帽。

面對深層次發展難題，2013年10月，安康市率先提出打破行政壁壘，規劃發展“飛地經濟”，將發展空間受限的山區縣確定為“飛出地”，將允許開發、土地平坦的月河川道高新區、恒口示范區等地確定為“飛入地”，由“飛出地”將本縣資金、項目放入“飛入地”去發展，以實現限制開發區域和重點發展區域的合作共贏。

規劃雖好，可“飛地經濟”究竟該怎么起飛？讓一個貧困縣將原本就有限的資金、項目投放到行政上互不隸屬的“飛入地”去發展，好比把雞蛋放入別家籃子里去孵小雞，一旦規劃、建設、管理、稅收分配等合作方式和利益共享機制協調不好，結局很可能雞飛蛋打得不償失，然而不這么做，又可能會失去孵化雞蛋的機會。

另一方面，作為市里規劃的“飛入地”，恒口示范區也有“成長的煩惱”。示范區經濟發展和招商局辦公室主任李建勇介紹：“作為一個成立不久的鎮改示范區，恒口尚處在起步晚、經驗淺，缺項目、缺資金階段，單憑自身力量很難長成參天大樹。”

一個求空間，一個找項目，在一些縣區仍持觀望態度時，紫陽和恒口在風險中看到機遇。“只有把發展‘飛地經濟’作為放大紫陽生態富硒優勢、彌補發展空間不足、加快新型工業發展的重大機遇，才能改變傳統經濟發展模式，進而促進全縣經濟實現轉型升級，循環發展。”紫陽縣委書記趙立根認為，發展“飛地經濟”，建設恒紫循環產業園區刻不容緩。

強烈合作意愿下，恒紫經濟園區的誕生絕非是行政上的“拉郎配”，而是由市場驅動，產生資源、要素互補的“情投意合”，這樣的合作讓雙方一開始就能以誠相待，榫卯契合。

2015年恒紫園區始建之初，紫陽縣領導班子曾先后6次來到產業園調研，同恒口示范區管委會一同探討問題，劃定1000畝園區作為經濟“飛地”，用于紫陽縣招商引資發展工業。為確保項目推進，紫陽從人力、物力、財力上給予最大傾斜，成立園區管委會及投資公司作為平臺，一舉向園區投入建設資金1.3億元——這是這個貧困縣年財政收入的三分之二。

“為了‘飛地’落地，恒口示范區管委會也通力配合，除了做好拆遷和基礎建設工作外，充分放權給紫陽，將除環保外的‘飛地’園區的項目審批和行政管理全權交予對方。”李建勇介紹，只有敢于放權，理順管理體制，給投資方更多自由自主的發展空間，“飛地”才能落地開花。

根據市里指導意見，恒紫工業園區落地后前五年的收入都歸“飛出地”享有，5年后稅收按照7∶3比例進行分成，確保雙方利益分割明晰，既不打擊“飛出地”積極性，又保障“飛入地”持續性收益，合作共贏。

截至目前，恒紫工業園區通過招商引資已有一批重大項目落地，總投資高達18.3億元，飛地園區投資開發公司與省建設銀行、金控集團達成共計3億元的融資意向，多方攜手栽梧桐引鳳凰，實現飛地園區的平穩落地。

跨關“飛”

“在縣上各部門辦事，‘飛地’企業的相關各項手續辦得最快。”陜西睿智環保建材有限公司副總經理苗小軍說，作為一家返鄉創業企業，從簽署投資協議到工廠落地開工，前后僅一年，堪比深圳速度。

在恒紫循環工業園區管委會主任詹金泉看來，這正是理順“飛地”管理體制后帶來的行政優勢。完整的行政管理權限，讓紫陽縣得以施展手腳，整合縣內資源與“飛地”進行無縫對接。

“原本縣內已有一個蒿坪工業園，但苦于土地面積限制，只聚集了幾家中藥生產和食品加工企業，規模上不去。”詹金泉介紹，在地無三尺平的紫陽想要發展工業，過去只能靠劈山造城、填河造地。然而這樣發展，不僅所花成本讓人咋舌，還會破壞生態平衡，且項目后續擴建極難，導致產業鏈無法形成，工業發展可持續性極低。

有了恒紫“飛地”，一批返鄉創業的紫陽老板就有了新的土壤落地生根。對于苗小軍來說，公司選擇在飛地園區建廠，等于一下打開了兩個區域的消費市場。“公司生產建設海綿型城市所用的新材料地磚，正是多雨多澇的陜南區縣所需，僅恒口示范區一地就有占安康地區十分之一人口的消費市場，前景可期。”

消費市場的打開，讓睿智公司投產半年就實現盈利，今年初又追加投資數千萬元建立第二廠區，擴大產能。然而對于企業來說，落后的陜南地區很難招到合適的研發、管理人才，這讓急需擴產的企業團隊一時犯難。

為解決引人難這一困擾落后地區的通病，過去一個縣、一個企業的單打獨斗，如今成了多方攜手的攻關。“市里考慮到園區輻射面廣，將人才引進項目放入園區，園區牽頭與西安建筑科技大學、長安大學、西安交大達成合作意向，興修一座院士樓，為園區及周邊地區企業提供科技攻關服務。”詹金泉說。

整合人才、市場等要素后，恒紫循環工業園區對地方經濟的拉動作用開始顯現。在紫陽，石板房曾是陜南民居一大特色，蓋房用的藍黑板石更是當地一種還未深度開發的環保建筑材料。

紫陽天地天然板石公司老總雷星明過去苦于技術和資金，無法對這一地標性產品進行深度開發，如今與睿智公司合作，聯手西安建筑科技大學著手研發這一板材的新用途，為紫陽地標性產品出海做前期準備。

而在恒口示范區，過去零零散散的小磚窯因為環保整治紛紛關閉，留下的中等規模磚廠、石材廠也因技術落后難以為繼。“睿智與其中三家達成協議，輸出先進的技術、管理，委托其進行代加工，既擴大了自身產能，又盤活地方中小企業。”苗小軍認為，這樣的合作是雙贏。

客觀看來，恒紫“飛地”園區成功落地的背后，是在保證雙方利益均衡、權責界限劃分得當的基礎上，整合兩地生產要素進行互補互利，并逐步從行政調配，過渡到以企業為核心，市場自發推動為主的良性循環。

2018年以來，為保障蒿坪和恒紫園區協同發展，紫陽縣投入建設標準化廠房3萬平方米，新引進入園工業企業5戶以上，凈增“五上”企業10戶，進一步拉動兩地產業融合升級勢頭。

跨省“飛”

4月15日，在安康市與常州市共同舉辦的產業扶貧協作懇談會上，紫陽縣政府與常州方圓制藥有限公司簽訂了中藥材深加工項目，總投資高達5億元，成為常州與安康對口幫扶工作的一大亮點。

對于方圓制藥有限公司派駐安康的代表王國華來說，這次跨省協作對公司的發展影響深遠：“方圓作為國產制藥公司，一直肩負弘揚中醫藥的責任，紫陽縣多達200多種中草藥材資源無疑讓公司有了一個‘聚寶盆’。”

而在分管恒紫循環園區建設工作的紫陽縣掛職副縣長夏志文看來，飛地園區僅靠安康市內區縣資源的整合仍不能振翅高飛，必須借國家由東向西產業梯度轉移的東風，把眼光放向全國去淘金。

“從常州新北區黨政辦主任的崗位上，掛職紫陽縣副縣長，最大的感受是紫陽‘渾身是寶’，自然資源十分豐富但都缺少開發。”夏志文認為，對于江蘇地區來說，瘋漲的人工、運輸、廠租等成本正在讓一部分南方企業尋找新的發展洼地，如果能找準結合點，紫陽將在這一輪國家產業梯度轉移紅利中分一杯羹。

為此，在蘇陜合作的大背景下，對于恒紫園區的規劃，一開始就考慮到了這些要素。“為承接南方產業轉移，兼顧環保任務，園區結合自身特點，規劃了新型建材、中醫藥制劑、電子加工等幾大片區。”詹金泉介紹，為了達到環保要求，恒口示范區還在配套中新修了一座污水處理廠。

正是這座污水處理廠，讓方圓制藥最終選擇落戶恒紫飛地園區。“中藥制劑會有廢水排放，園區的環保設施讓企業沒有后顧之憂。而紫陽縣滿山遍野的中藥材，又為企業提供了豐富的原材料。”王國華介紹，公司還將在紫陽、白河、嵐皋、恒口等地建設2萬畝標準藥材種植基地，利用當地資源形成研發、種植、制造一體化的大型中醫藥企業。

“通過蘇陜協作這個大平臺，常州的企業找到原材料、廠區、工人，紫陽縣將自身稟賦變現，真正踐行了青山綠水就是金山銀山的發展理念。”夏志文說。

常州方圓制藥有限公司計劃投資5億元在恒紫“飛地經濟”循環產業園區投資建廠，項目將實現銷售額3億元，稅收4千萬元，解決當地100余名群眾就業。