中國古代監察制度的法制經驗及其借鑒價值

□張明敏

中國是世界上最早建立監察制度的國家之一。中國監察法制的歷史是中國法制史的重要組成部分，源遠流長，法脈相承。中國古代的監察制度，對于懲貪治腐、維護社會秩序、保證國家機器正常運轉、推動社會向前發展,發揮了積極作用。監察法制文化積淀之深厚體現了中華民族的創造力，是取之不竭的治國財富。基于傳統文化的保守性和延續性，立足國情探究中國古代監察制度的法制經驗，這對我國當前的監察制度具有一定的借鑒意義和參考價值。

一、中國古代監察制度的歷史嬗變

雖然中國古代的中央以及地方各級官吏從人身到職權都依附于最高統治者，但是官吏在自己的職權范圍內，卻具有較大的自由裁量權，在缺乏監督制約的情況下，官員的貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權等行為較為普遍，而且極難被發現，嚴重的甚至會危及政權。吏治腐敗成為中國幾千年政治體制中的一大頑疾。因此，加強吏治，通過監察制度對官吏實施監督，是歷代國家最高統治者的共同選擇。

中國古代監察制度萌芽于戰國時期，建立于秦朝，發展于魏晉南北朝、隋唐，完備于宋、元、明、清。在其漫長的發展過程中，基于社會歷史條件的不同，中國古代監察制度形成了不同的發展階段，以及與之相適應的時代特點。商代甲骨文中已經出現關于“御史”一職的記載，肩負監督地方的職責。西周時期，御史除掌管文書、主治記事外，還負責考察從政者的執政情況。春秋戰國時期，御史侍奉君主左右，既充當君主顧問，也負有督查百官之權，還負責掌管法令圖籍，并形成“左史記言，右史記事”的傳統。秦朝時，建立了監察機構——御史臺(府)，監察朝著制度化方向發展。至漢代，監察機構逐步完備。漢武帝時，著重利用監察制度治吏，創立了“六條問事”制度，以條問事，察視地方，糾舉百官，為監察官吏的巡察直接提供了法律依據。漢武帝將全國分為13個監察區（州部），每個州部設專職監察官（刺史）1人，監督州部內所屬各郡行政事務。“六條問事”制度加強了中央集權，對中國監察制度影響深遠。唐朝時，發展了隋代的監察制度，監察機構更趨完備，形成了“一臺三院”的格局，并為宋代繼承發展。宋代監察官有“聞風彈人”的權力。因此，宋后習慣上稱監察官為憲官或風憲官，他們如有犯罪在處罰上常常加重。明朝時期，監察制度更為完備。中央將御史臺改為都察院，“主糾察內外百官之司”。監察御史直接受命于皇帝，不受其他機構支配，糾舉彈劾之權更為突出。在監察制度方面，也有諸多創新：一是御史出巡制度，出巡官“代天子巡守”；二是地方分區監察制度；三是中央按系統監察制度；四是都察院兼有司法審判權，除執行監察權外，還可以參與重大案件的審理。此外，明代還使用特務監察。至清代，雍正帝為了加強專制統治，恢復了明代的特務監察，對官吏和百姓的言行進行秘密監察。雍正帝同時建立了允許科道監察官員密折言事的制度，鼓勵告密。晚晴時期管制改革，傳統的監察機構與制度列于改革之列，為此，德宗下諭：“督察院為朝廷耳目之官，于一切政治闕失、民生疾苦，自應留心考核，據實指陳。”

雖然歷代的歷史背景不同，面對的政治形勢和統治集團內部的權力關系也有差異，監察法制的具體任務也有不同，但總的來說，中國古代的監察制度是一以貫之的，監察體系主要包括兩個方面：一是御史臺糾察制度，即定期依法監察各級官吏履行職責情況，懲治職務犯罪。二是諫官言諫制度。前者是用來解決統治階級內部的矛盾，后者是作為君主專制的調節器而存在的，兩者合稱“臺諫”，即所謂“諫官掌獻替以正人主，御史掌糾察以繩百僚”。監察制度的功能主要是依法整肅百僚，“彰善懲惡，激濁揚清”，平衡統治階級內部的利益分配，控制官僚個人法定權利以外的占有，借以緩和官與民的矛盾，發揮官僚機構的制衡作用和實現社會的整合。

二、中國古代監察制度的法制經驗

（一）重視監察法律的制定與遵守。以法治權、以法治官，用制度管人，懲貪治腐，是中國古代監察制度所遵循的法治精髓。秦代以后的歷代統治者都比較重視有關監察法律的制定和遵守，國家的基本法典和監察法律規定了監察工作的所有程序，包括糾察、劾奏、參與和監督案情的調查核實與審理等，這為具體承擔吏治職責的監察機關及監察職官依法行使職責提供了直接的法律依據。監察機構及監察官吏必須遵從法律，依法辦案，懲貪治腐，甚至當統治者的意志與國家法律發生抵觸時，監察官吏都能據理力爭，“抗辭執法”，力求勸服高位者。完備的法律為開展監察工作提供了有章可循的規程，避免了履職的隨意性，最大限度杜絕監察制度空轉，因此為歷代所繼承和發展。

（二）重視獨立的監察組織體系的建設。從秦漢時期開始,統治者就極為重視監察機構的設置和獨立的監察組織系統的組建。自兩漢后，監察機構基本上從行政系統中獨立出來，監察組織自成一體，從地方到中央都有專門的監察機構和監察職官。隨著政治制度的發展，統治者又進一步完善諫官組織，作為規勸君主、限制君主權力的一種監察機構。唐宋以后，監察機構雖多有變動，但重視監察機構設置與監察體制機制建設的傳統一直未變。獨立健全的監察組織系統與工作機制，是監察功能得以發揮的基本條件和組織保證，保障了監察機構與監察官吏的職權相對獨立，從組織上保證了監察效能的有效發揮，這是我國古代監察法制的精華和吏治的寶貴經驗。

（三）重視監察官吏的選拔。為了保證監察官員隊伍的可靠性，提高監察效能，中國古代歷代統治者都對監察官吏的選拔十分重視，規定了嚴格的條件。在選拔監察官吏時,不但注重監察官吏的工作能力，而且高度重視監察官吏的“德望”和“品望”，更是把廉潔奉公、鐵面無私列為選拔監察官吏的重要條件。唐宋以后,初任官吏不能擔任監察官吏。另外監察官吏還必須“識達治體”,具有一定的文化水平。

（四）監察機構位高權重。中國古代監察機構在國家機構中具有重要地位。秦朝到西漢時期，中央監察機構長官御史大夫位居副叢相。東漢時期，中央監察機構長官御史中承與司隸校尉，相當于宰相的尚書令，每逢朝會時，各據一席,成為“三獨坐”之一。唐朝以后，監察機構的地位仍然十分崇高。元朝的御史臺與最高行政機構中書省、最高軍事機構樞密院并列為三大府。明清時期，中央監察機構都察院與六部職權相當，時稱“部院并重”。監察官員職權很大，他們可以“自皇太子以下，無所不糾”；監察官員可以“風聞奏事”，凡屬國家政事，無論大小均可監察，在執行監察時可不受任何機構、官員的約束，直接對皇帝本人負責。

（五）監察方式豐富多樣。中國地域遼闊,行政官吏眾多,為了加強對行政官吏的監督，監察方式多種多樣，覆蓋了整個行政機構。從監察形式方面來劃分，有常駐監察官制度和巡回監察官制度；從監察主體方面進行劃分，有專門監察機構的監察和行政機構對下屬機構的監察；從監察客體方面進行劃分,有對一般行政的監察、對財政的監察(如審計)、對軍事的監察、對人事管理的監察、對立法和司法工作的監察等。例如，在古代，立法工作就是由諫官組織進行監督。

三、中國古代監察制度的借鑒價值

形成并發展于中國古代政治文化土壤的監察制度，是適合中國國情的歷史創造，它所積累的依法察吏、約束權力、嚴格監察官的任職條件與違法制裁、制定專門的監察法及保證其實施等經驗，都具有現實的借鑒意義。

（一）構建以監察法為核心的監察法律法規體系。法治國家要求一切國家機關權力的行使都必須依法進行，監察權作為一項國家權力，同樣需要依法行使。在新的體制下，監察機構獨立于行政系統之外，監察機關及其監察人員被賦予廣泛的權力，承擔著懲貪治腐的重要職責。為了保障監察機構及其工作人員依法行使職責，秉公執法，需要在修改憲法的大前提下，加快推進監察法立法進程，做好監察法與刑法、刑訴法、檢察院組織法、人大組織法等其他法律的相互銜接，進而出臺與之相配套的相關法規政策，從而解決依法監察的問題，保證監察工作在制度化、規范化、法制化的軌道上運行。

（二）健全完善獨立的監察體系。從我國古代的監察體系看，一個獨立的、權威的監察體系是監察職能有效開展的前提，將在一定程度上破解“同體監督”難題。設置高規格的監察機構，提高監察機關的地位，強化監察權的獨立性，建立集中統一、權威高效的監察體制機制，是我國當前反腐治貪工作現實所需，有利于促進國家的廉政建設，有利于實現深化國家監察體制改革的目標。習近平總書記在十八屆中紀委第六次全會上的講話中指出“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”；在十八屆中紀委七次全會進一步提出，“制定深化監察體制改革方案”。第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。黨的十九大已對深化國家監察體制改革作出了重大決策部署：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公……”目前，我國新的監察體系正在逐步建立。

（三）強化監察隊伍的建設。一支政治信念堅定、業務精良、作風過硬的監察隊伍,是有效開展監察工作的基本組織保證。首先，監察人員必須政治信念堅定，牢固樹立“四個意識”，這是首要的根本條件。其次，嚴格任職條件，把好入口關。在依法治國的前提下，監察人員必須熟知國家法律、黨內法規、方針政策等，因此，新入職的監察人員應當通過國家法律職業資格考試，獲得從事工作所要求的相應資格，這是保障監察人員業務能力的重要方面。最后，要不間斷地加強對監察人員的培養、鍛煉，使監察工作人員的政治、思想、文化、業務、能力等方面素質不斷提升。

（四）強化監察機關的職權。實現監察的全覆蓋，即“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”。應當通過法律授權，賦予監察機構與開展腐敗犯罪查處工作相適應的職權，如監督權、調查權、處置權等；豐富監察機構的手段與措施，如在調查中可采取訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗、鑒定、留置等措施。