中國農村研究：農村改革40年

農村改革的邏輯

黨國英（中國社會科學院農村發展研究所研究員）

中國農村改革是一個社會公正的演化、塑形過程。歸納現代社會科學的進步，我們會發現效率、平等、穩定和可持續這四個范疇之間的關系，最能凝聚我們對關于公正的認識。這里，有了我們討論中國農村改革的邏輯起點。

把效率、平等與穩定作為人類追求的價值，雖然只有不長的歷史，但卻有相當高的共識度。與之相反的價值，接近被看做絕對不可取的價值。自由與民主作為實現這些價值的最基本的工具價值，卻往往有相對性意義。在實踐中，一旦涉及社會活動，自由必然伴隨約束，民主必然伴隨少數服從多數。約束性制度如何安排，少數與多數的識別依靠什么機制，便構成了改革的空間。中國農村改革也在這個空間展開。在足夠長的時間里，效率、平等與穩定是一回事。所謂效率與平等之間的矛盾，甚至穩定也是矛盾結構中的因素，也只在短期內才有真實性。所以，在實踐中，如果制度安排出了問題，完全可以同時丟掉效率、平等和穩定。中國農村改革就是在這個邏輯背景下開始的。

到20世紀70年代末，中國農村經濟效率與社會平等俱失，社會穩定也乏善可陳，改革本身成為有利可圖的事情。

1. 效率損失。農村的人民公社制度首先無效率可言。在公社架構之下，各類投入和產出非市場定價，無效率可言。農業合作社的分配與農戶的土地投入無關。再到后期，村莊新出生人口自動成為享有分配權的“社員”，完全與投入無關。這種制度安排在歷史上十分罕見。

2. 平等犧牲。因效率極低、產出匱乏，且實行“余糧”征繳制度，人民公社制度之下實際上不存在“首次分配注重效率、二次分配兼顧底線平等”這種機制，食物從一開始就是維持共同體成員生存需要的“公共品”?？雌饋碓谶@里平等替代了效率，其實不然。，當時這個農村出現兩種底線不平等：一是連底線生存也得不到保障小共同體，很難得到其他小共同體的幫助，彼此不平等；二是大共同體內部的不平等，即城鄉不平等。

3. 穩定機制扭曲。農業合作社制度及后來的人民公社，是挾國內戰爭勝利者的威力建立起來的。這是當時農村穩定的大前提。當時農村社會最基本特征是“政社合一”，用解決公共品供需問題的政治辦法處理競爭性物品生產問題，且在公共領域并未建立識別多數人與少數人的政治機制。這是一種社會政治成本高昂的“緊張型穩定”，給后期農村社會轉型造成很大困難。

毋庸置疑，尋求公正的中國農村改革取得了很大成功?，F有不盡人意的農村社會公正狀況，只能通過深化改革加以改善。

1. 效率提升機制仍未完全建立。因改革不到位，雖然糧食的單產和勞動生產率都有提高，但按全要素成本和中間成本衡量的利潤率是負數，糧食生產事實上處于行業虧損狀態。糧食生產全行業虧損的事實表明，僅靠微觀的初級產權改革不能根本解決效率問題。宏觀的國家土地規劃管理體制弊端本質上也是產權問題。國家對土地管得太多、權力太集中，破壞了決定效率增加的“誰投入、誰收益”和要素價格的市場決定原則。我們能看出，在競爭性領域涉及短期利益與長遠利益的權衡時，國家其實并不比農民更有知識。

2. 平等保障路徑必須重塑。由國家這種復合型大共同體提供廣義的社會保障服務，本來是國家在公共服務中優勢所在。近年國家促成基本養老保障與基本醫療保障的城鄉統一，是極有意義的改革。所有重要公共服務在國家層面上實現城鄉統一，是改革的長遠趨勢。目前公共服務城鄉一體化遇到三個難點，均與思想解放不夠有關系。

第一，村莊的公共服務被當做村莊的責任，把“集體經濟”看做村莊履行責任的財源。這意味著“政社合一”在鄉鎮一級被打破以后，在村莊一級繼續保留。這個思路對落后地區影響不大，但對發達地區產生了“綁架”農業經濟的作用，不僅妨礙農業競爭力提高，還擴大了村莊之間的公共服務差異。

第二，村莊之間的救濟性保障程度參差不齊，更與城市差異大，成為農村發展的傷心處。

第三，農村公共服務設施建設的技術不經濟，以及城市布局不合理，可能會是城鄉基本公共服務均等化的長期痛點。

3. 村莊“政社合一”制度不利于農村穩定。農村家庭承包制建立之后，改革沒有繼續深化，兩個問題沒有解決。一是政社合一在村莊層次上繼續保留，農民的經濟組織成員權與社區共同體成員權始終糾纏不清；二是每一種成員權自身的合理設立未能實現。這就給農村社會穩定帶來很大困擾。

改革40年：農民和集體不斷解放的過程

項繼權（華中師范大學政治與國際關系學院教授）

（一）農村改革的實質是農民和集體的雙重解放

我國農村改革始于20世紀70年代末80年代初的家庭聯產承包責任制的改革。改革之前，農村實行人民公社體制，其典型特征是計劃經濟、“以糧為綱”、“一大二公”、“政經合一”、“三級所有、隊為基礎”、統一核算、集中經營以及城鄉分離等等，農民及農村集體都被束縛于農業、農村及土地上。農民和農村集體不僅缺乏明晰而穩定的財產權，也喪失經營自主權，集體勞力、財物、產品都可能“一平二調”，加之政治上的“左”傾錯誤、經營上的“瞎指揮”、分配上的“大鍋飯”，不僅嚴重制約了農民生產積極性，也制約了農村集體經濟的發展。

家庭聯產承包責任制在不改變農村土地等基本生產資料集體所有的前提下由農民實行多種形式的承包經營。這不僅是農民和集體關系的重大調整，也是農民和國家關系的重大調整。由此將農民從傳統的計劃經濟和人民公社體制中解放出來，極大地調動了農民生產經營的積極性，也促進了農業生產的快速發展。

家庭聯產承包責任制的實行從根本上動搖的傳統的人民公社體制及集體經濟組織和經營形式，推動了農村基層治理體系及集體經濟組織的變革。特別是隨著家庭聯產承包責任制的迅速推行，農民自主權不斷擴大，集體經濟組織的功能迅速虛化，管理能力不斷弱化，一部分社隊基層組織陷入癱瘓、半癱瘓狀態。為此，1982年底，中央決定廢除人民公社，重建鄉村治理體系和集體經濟組織體系。1983年10月，中共中央國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，全國開始實行“政社分開”，建立鄉政府，設立村民委員會，形成“鄉政村治”的治理格局。在重建鄉村政權組織體系的同時，在原公社、大隊或小隊范圍內根據集體經濟狀況并“在群眾自愿的基礎上”“設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織”，實行政經分開。此項改革一方面賦予村民群眾村務的自治權，另一方面也通過“政社分開”和“政經分開”的改革進一步理順基層政權組織與鄉村集體經濟組織的關系，還原農村集體經濟組織獨立的產權和組織地位，力求將集體經濟組織從傳統的“政社合一”、政經不分的體制中解放出來。

在傳統計劃經濟體制下，農村經濟“以糧為綱”，農民及農村集體的生產領域受到諸多的限制，多種經營及鄉村工業的發展受到嚴格的制約。隨著家庭聯產承包責任制的實施，農民生產經營的自主權的擴大，“發展多種經營和商品生產已成為廣大群眾的迫切要求”，為此，自1981年中央農村工作會議就強調“要因地制宜制訂全面發展農、林、牧、副、漁、工、商的規劃”，“逐步改變按人口平均包地、‘全部勞力歸田’的作法，把剩余勞力轉移到多種經營方面來”。此項改革不僅使農民及農村集體從傳統單一的農業生產中解放出來，也使大量農民從傳統農業和土地上解放出來。

1985年中共中央、國務院《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》強調“進一步擴大城鄉經濟交往”，“允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務”。由此開啟了農民進城的大潮，“進廠又進城，離土又離鄉”成為更多農民的選擇。此項改革不僅賦予農民更大的自由遷徙權，使億萬農民從農村中解放出來，集體勞力、資金和技術的自由流動也推動集體經濟和鄉鎮企業從傳統地域和社區的局限和依附中解放出來，獲得更大的發展空間。

不難看出，20世紀末一系列農村重大改革都是旨在破除傳統的人民公社體制及與此相應的一系列制度和政策，賦予農民及農村集體更大的獨立性和自主權，著力將農民及農村集體經濟組織從傳統的計劃體制、組織體制、管理體制、經營方式以及城鄉二元化體制中解放出來，由此極大地推動了農村經濟、社會和政治的發展。然而，無須諱言，20世紀80年代農村改革并不順利，一些重大改革并沒有完全達到改革的預期，舊的問題解決的同時又產生新的問題，農民和集體經濟組織的獨立和自主權力仍受到諸多的限制，正因如此，進入新世紀以來，黨和政府進一步深化農村改革，其中，最為重大的改革行動包括農村稅費改革及配套改革、“三權分置”和集體產權改革以及推進農村新社區建設和城鄉統籌與一體化等等。

顯然，一些重大改革也是繼續和深化20世紀未竟的事業，進一步改革歷史形成的農村產權制度、土地制度、組織制度、經營制度、分配制度以及破除二元化的城鄉戶籍制度、人口管理體制、公共服務體制，進一步理順農民與集體、農民與國家以及政經關系、城鄉關系，將農民和農村集體從傳統體制和制度中解放出來，釋放農民和集體的活力。

（二）賦權與平權：農民和集體解放的核心和方向

農村改革和農民解放的核心和關鍵在于能否最大程度上保障農民及農村集體組織的權利，維護農民和農村集體組織的利益。從40年來農村改革的實踐來看，農村改革和農民的解放也是一個賦權和平權的過程，這一過程經歷了從放權、擴權到平權不斷深化的階段。

農村改革的第一步就是“權力下放”“放權讓利”，給農民和基層更大的自主權。雖然“權力下放”和“放權讓利”的改革賦予農民和集體更多的權利和自由，但是，這些改革從根本上來說不過是權利的調整或轉移，將原來上收或被上級部門和其他組織掌控的權和利下放給農民群眾或農村集體。隨著農村經濟社會的發展，新世紀以來，黨和政府進一步推進和深化農村改革，擴大農民和集體的權利。在農民和集體的各項權利中，產權無疑是最根本的。產權不是單純的人對物的關系，而是人與人的關系，是由社會強制執行和保障的人們的一種權利及制度安排。產權不僅是市場經濟的基石，也是社會和政治制度的基礎。在農村改革中，最根本的問題首先就是要理順農村產權關系。擴大農民和集體的權利首先就是要賦予和保障農民和集體更大的財產權。

毫無疑問，“放權”和“擴權”都是農民和集體賦權的過程。但是，在現代社會中，社會的公平正義不僅在于人們擁有多少權利，而在于是否實現法律上的平等和平權。雖然農村改革不斷下放和擴大農民和集體的權利本身有助于提升農民和集體的權利地位，促進城鄉之間和不同社會主體之間的權利平等，但是，“放權”和“擴權”本身并不一定中社會的“平權”，尤其是城鄉之間以及不同群體差異化的體制和政策下，不同的權利依然可能在不同的制度和政策空間中相互隔離和差異化地存在。長期以來，我國實行城鄉有別的戶籍制度、土地制度、管理制度及公共服務體制，不僅城鄉之間居民以及不同群體之間權利嚴重失衡，城鄉不同的組織及產權主體權益也顯著不同，由此導致城鄉產權不平等、身份不平等以及公共服務不平等，因此，農村改革不僅需要明晰和擴大農民和集體組織的權利，更重要的是打破城鄉二元化體制，推進城鄉居民及不同的經濟主體的權利平等。也正因如此，進入新世紀以來，中央將破除城鄉二元化體制，促進城鄉一體化和城鄉融合作為改革的重點。

（三）農民和集體的解放需進一步解放思想

回顧40年的農村改革，我們不難發現：農村改革的每一次重大突破都源于思想大解放。當前，我國已經進入全面深化改革的新時期，農村改革也進入“深水區”和“攻堅期”，一些深層次的矛盾進一步凸顯出來。尤其是我們看到，在過去的40年間，農村改革取得了舉世矚目的成就，但是，有一些改革并不徹底，并沒有達到改革的預期，有的甚至出現反復，如20世紀80年代推進的政經分開的改革并沒有到位，絕大多數村委會與村集體依然仍是政經不分，產權混亂，集體經濟組織仍沒有獲得獨立的組織地位，也沒有取得與城市國有產權平等的地位和權能；農村集體產權改革以及破除城鄉二元化體制仍受到諸多法律、政策、利益以及思想觀念的束縛。一些人仍固守傳統“一大二公”“政經一體”及“集中經營”的集體經濟思維，賦予農村集體經濟過多的政治內含和社會責任，而不是將集體經濟視為農民自主選擇的一種經濟組織形式和平等的市場主體，反對集體資產量化、集體股權流動、農民自由進退以及城鄉產權的平權，甚至認為集體產權改革破壞和瓦解農村集體經濟，破壞社會主義制度；一些人則仍以土地是農民的保障的理由，反對農民土地流轉、規模經營以及自由交易和自主退出；農民的宅基地用益物權以及房屋等財產性權力仍受到嚴格地限制，不能自主交易；有的依然沿襲城鄉二元化的思維思考和設計農村改革及制度建設，依然從城鄉居民權益有別、“全民”和“集體”產權有別的角度對待農民及農村集體產權，維護城鄉居民及產權之間的不平等；在城市努力推進國有企業剝離社會職能的改革同時確一再要求集體經濟承擔鄉村更多的社區和社會責任，反對政經分開和經社分開；甚至認為城鄉二元體制是對農民的保障，反對農民進城、資本下鄉。如此等等，一些陳舊的觀念依然羈絆著前行的人們，一些措施依然試圖將農民以及集體束縛在農村、社區以及不合理的體制中，農民依然沒有獲得城鄉平等的公民權，農村集體組織也沒有獲得平等的產權和法人地位，農村人口、土地及其他資源仍難以充分自由流動、合理配置。顯然，要進一步深化改革就必須“沖破思想觀念的障礙”，進一步解放思想，堅持“三個有利于”，充分發揮市場在資源配置中起決定性作用，立足從城鄉平等、公民平權以及城鄉一體的角度推進農村改革，進一步將農民及農村集體從傳統的觀念和體制中解放出來。

改革的過程是一個創新的過程。解放思想必須充分尊重人民群眾和地方基層的首創精神。鄧小平就曾說過：“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的?！睆?0年農村改革的實踐來看，只有解放思想、鼓勵創新、尊重群眾和基層的首創精神，才可能真正激化農民群眾和基層干部的積極性和創造性，并通過人民群眾和基層干部的聰明才智、自覺行動和實踐探索，化解改革中難題。事實上，農民和基層創新的過程本身也是思想解放的過程，正是在不斷的探索和實踐中農民群眾也不斷獲得思想上的解放。

【摘自《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2018年第5期】