國企改革：40年回顧與未來改革展望

在改革開放四十周年之際，回首長達四十年國有企業(yè)改革的經(jīng)驗與啟示，對于我們站在新的歷史高度，全面深化國有企業(yè)改革，攻堅完成黨的十九大提出的國有企業(yè)改革發(fā)展目標，促進我國經(jīng)濟在新常態(tài)下實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的可持續(xù)發(fā)展，有著極其重要的理論和現(xiàn)實意義。

四十年國有企業(yè)改革的不平凡歷程

四十年來，國有企業(yè)改革一直是貫穿我國從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程的主線，也是中國經(jīng)濟體制改革的縮影。回顧四十年國有企業(yè)改革的不平凡歷程，依據(jù)不同時期經(jīng)濟體制改革的理論、政策和實踐主題，我國國有企業(yè)的改革發(fā)展大體上可以劃分為四個階段。第一階段：從1978年到1992年的“放權(quán)讓利”時期；第二階段：從1992年到2002年的“產(chǎn)權(quán)改革”時期；第三階段：從2003年到2012年的“國資監(jiān)管”時期；第四階段：從2013年至今的“全面深化”改革時期。黨的十八大之后，國有企業(yè)改革在經(jīng)濟新常態(tài)下進入“全面深化”階段。從頂層設(shè)計看，2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是新時期全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。2015年9月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）發(fā)布，《指導(dǎo)意見》集以往時期國有企業(yè)改革經(jīng)驗之大成，全面提出了新時期國有企業(yè)改革的目標任務(wù)和重大舉措，成為新時期全面深化國有企業(yè)改革、從整體上搞好國有企業(yè)的系統(tǒng)設(shè)計方案。這之后又陸續(xù)出臺了22個配套文件，形成了“1+N”政策體系。這些文件在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰，對于推動基層的改革實踐發(fā)揮了很好的引領(lǐng)、促進和指導(dǎo)作用。國資委分別于2014年7月、2016年1月在中央企業(yè)啟動了“四項改革試點”和“十項改革試點”。中央企業(yè)和各地國有企業(yè)堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合各個地方、各個行業(yè)和各個企業(yè)的實際，制定了很多實施的方案和操作的細則，相繼展開推進改革。國有改革的深度和廣度遠超以往時期，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強。

這一時期國有企業(yè)改革的最新進展體現(xiàn)在以下方面：

1. 首次明確國有企業(yè)的分類與功能界定。

2. 公司制改制取得突破性進展，到2017年底，我國國有企業(yè)公司制改制取得突破性進展，中央企業(yè)及子企業(yè)公司制改制工作基本完成。

3. 重組整合有序推進，中央企業(yè)由五年前的116家調(diào)整至96家，各省級國資委出資企業(yè)開展了171組重組整合。

4. 混合所有制改革積極穩(wěn)妥實施，混合所有制改革在分類的基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥推進，部分中央企業(yè)在三級子企業(yè)探索開展員工持股試點。至2017年底，已在電力、石油石化、電信、航空、軍工等重點領(lǐng)域確定3批50家混改試點企業(yè)。中央企業(yè)中已開展混合所有制改革的企業(yè)戶數(shù)占比達68.9%。

5. 國有資產(chǎn)管理體制進一步完善，一是以管資本為主加快推進職能轉(zhuǎn)變，明確出臺權(quán)力清單與責(zé)任清單。二是改善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，2016年以來，中央企業(yè)開展國有資本投資、運營公司的試點企業(yè)擴展到了十家，截至2017年底，各省、市完成改組組建國有資本投資、運營公司到達589家。

6. 現(xiàn)代企業(yè)制度不斷健全，公司制度改制的完成推動國有企業(yè)不斷健全現(xiàn)代企業(yè)制度，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。

7. 解決歷史遺留問題取得重大成效。

國有企業(yè)改革的成就、經(jīng)驗、反思與啟示

國有企業(yè)改革是改革之初黨中央實施做強做大國有企業(yè)方針的重大戰(zhàn)略步驟?；厥姿氖昵皢訃衅髽I(yè)改革的初衷，當(dāng)時更多的考慮是旨在通過搞活國有企業(yè)來提振國民經(jīng)濟。國有企業(yè)改革在四十年之久“干中學(xué)”的過程中日臻完善成熟。時至今日，應(yīng)當(dāng)分層次、多視角地全面評估、認識前四十年國有企業(yè)改革的成就與經(jīng)驗。

第一，實力與效益水平極大提升

國有企業(yè)改革解放了生產(chǎn)力，極大地推動了國有企業(yè)的發(fā)展，國有企業(yè)規(guī)模實力不斷增強，經(jīng)濟效益大為改善。特別是黨的十八大以來，隨著改革的不斷深入，國企改革紅利逐漸釋放，成效日趨明顯。

第二，體制機制大為改善

四十年來，伴隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下單一的國有國營的企業(yè)模式已經(jīng)被徹底打破，我國國有企業(yè)基本上從行政機構(gòu)附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌姆ㄈ藢嶓w和市場競爭主體，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制和經(jīng)營機制都更加成熟和接近市場經(jīng)濟的需要，建立起了面向社會主義市場經(jīng)濟體制的體制和機制。公司制逐步成為企業(yè)的主要組織形式。企業(yè)內(nèi)部管理體制、經(jīng)營機制與勞動、人事、分配制度都發(fā)生了重大而深刻的變化。

第三，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進展

自20個世紀90年代國有企業(yè)改革“抓大放小”、“三年攻堅”以來，國有企業(yè)和國有資本已逐步從中小企業(yè)層面和一般生產(chǎn)加工行業(yè)退出，全國已有5010戶國有大中型企業(yè)和資源枯竭的礦山有序退出了市場，使國有企業(yè)的戰(zhàn)線大大收縮、國有資本的布局結(jié)構(gòu)較之于以前得以優(yōu)化。目前，我國中小型國有企業(yè)改制已經(jīng)基本完畢，國有經(jīng)濟和國有資本逐步向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中，而從一般競爭性行業(yè)中逐步退出。國有企業(yè)量多面廣和過于分散的狀況得到明顯改善。

第四，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)更加合理

經(jīng)過四十年的改革發(fā)展，我國經(jīng)濟的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，經(jīng)濟版圖已經(jīng)由改革開放之初的國有經(jīng)濟“一統(tǒng)天下”發(fā)展成為目前國有、民營、外資共處的“三分天下、各有其一”格局。這種多元化市場主體平等競爭、相互促進的局面既促進了市場經(jīng)濟制度的完善，又有效地提升資源的配置效率，極大提升了國民經(jīng)濟的活力，共同推動我國經(jīng)濟的快速發(fā)展與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。從歷史經(jīng)驗看，這種多種經(jīng)濟成分共存的狀況更加適合社會主義初級階段，生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。

從改革的邏輯角度來（手段與目的）比較我國與前蘇聯(lián)東歐的國有企業(yè)改革，可以看出，作為曾經(jīng)同樣都擁有很高國有經(jīng)濟比例的國家，我國的國有企業(yè)改革既是搞活國有經(jīng)濟的手段，同時通過改革重塑國有企業(yè)也是目的。我國的國有企業(yè)在改革后不但沒有消失，反而更具活力。相比之下，在前蘇聯(lián)東歐的劇變過程中，國有企業(yè)只是作為手段，或工具存在的。國有企業(yè)既可以存在，也可以消失。因此，在前蘇聯(lián)東歐，大規(guī)模的國有企業(yè)私有化由此而產(chǎn)生，進而造成國有資產(chǎn)的大量流失，并引發(fā)了嚴重的社會公平問題。

從改革的方法論看，在國有企業(yè)改革之初，大家對于國有企業(yè)改革自身的目標模式、改革的路徑都是不清楚的，所以，一直以來，國有企業(yè)作為改革開放的先頭兵，“摸著石頭過河”的色彩十分突出，也形成了我國國有企業(yè)改革的“漸進式改革”特色。相比較前蘇聯(lián)東歐的“激進式改革”，漸進式國有企業(yè)改革在穩(wěn)步推進中取得了巨大的成就，但也為其成功付出了不菲的代價。從機會主義行為角度看，“漸進式改革”對改革的內(nèi)容有“避重就輕”的選擇性，許多“硬骨頭”改革被擱置，延緩了改革的進程，并加大了后期改革的不確定性和成本。因此，在充分肯定四十年國有企業(yè)改革非凡成就的同時，更應(yīng)該清醒第反思前期改革的教訓(xùn)與不足。

未來全面深化國有企業(yè)改革的對策與路徑

《指導(dǎo)意見》提出國有企業(yè)改革的主要目標是，到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機制，國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批德才兼?zhèn)?、善于?jīng)營、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力明顯增強。實際上，上述內(nèi)容不只是為2020年設(shè)定的預(yù)期目標，也更是為今后更長時期所指出的國營企業(yè)改革的方向與目標。對照《指導(dǎo)意見》提出的主要目標，未來應(yīng)當(dāng)把以下三個方面作為全面深化國有企業(yè)改革的著力點：

第一，以分類改革為前提全面深化國有企業(yè)改革

《指導(dǎo)意見》基于不同類型的國有企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)國有經(jīng)濟的不同的功能定位，明確將國有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性企業(yè)三類。未來要堅持以分類改革為前提，從企業(yè)層面與監(jiān)管層面“雙管齊下”，全面深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制。

從企業(yè)層面看，首先，從混合所有制經(jīng)濟看，不同類型的國有企業(yè)混改模式是不同的。其中商業(yè)類國有企業(yè)實行公司制股份制改革，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股；而公益類國有企業(yè)則一般采取國有獨資形式，但在有些領(lǐng)域也允許非國有企業(yè)參與。

其次，從國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整看，在經(jīng)濟新常態(tài)下，國有企業(yè)營業(yè)收入和利潤增長率不斷下降，這正是強化國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性退出一般性產(chǎn)業(yè)的契機。既然國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類，國有企業(yè)應(yīng)該專注于公益類，商業(yè)類中的大部分國有企業(yè)，除了特殊功能類、戰(zhàn)略類、新興產(chǎn)業(yè)類等行業(yè)領(lǐng)域保持國有資本外，其它大部分行業(yè)的國有資本都應(yīng)該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出，進一步推進國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化。

從監(jiān)管層面看，國資委新近表示，未來要深入推進分類監(jiān)管，按照分類改革、分類發(fā)展、分類考核的要求，強化目標導(dǎo)向，突出監(jiān)管重點。

1. 提供公共產(chǎn)品類的國有企業(yè)一般采用國有國營模式，國資委或者專職的監(jiān)管部門對公益類企業(yè)既要履行“管企業(yè)”與“管資產(chǎn)”職能，同時兼顧“管資本”。

2. 處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)一般采用國有國控模式，監(jiān)管部門通常對壟斷性國有企業(yè)兼顧“管資產(chǎn)”與“管資本”職能，以“管資本”為主。

3. 處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)由于其處于純私人物品領(lǐng)域，監(jiān)管部門只履行“管資本”的職能，追求利潤最大化。

第二，加強和改進黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)

從理論和實踐上看，源于西方企業(yè)實踐的現(xiàn)代企業(yè)制度本身仍然不盡完善，時常會失靈失效現(xiàn)象，曾經(jīng)發(fā)生在美國的安然與世通事件就是明顯的例證。因此，把現(xiàn)代企業(yè)制度引入中國運用指導(dǎo)國有企業(yè)改革時不能以“拿來主義”完全照抄照搬。與一般企業(yè)不同，以國有企業(yè)為主體的國有經(jīng)濟具有雙重的職能，即政治和經(jīng)濟職能，正是這兩種雙重屬性決定了國有企業(yè)做強做優(yōu)做大必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，國有企業(yè)承擔(dān)了政治職能，正如十八屆三中全會《決定》指出的那樣，國有企業(yè)屬于全民所有，是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，有利于保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業(yè)貫徹執(zhí)行，為國有企業(yè)做強做優(yōu)做大提供堅強的政治保證。另一方面，國有企業(yè)承擔(dān)了經(jīng)濟職能，通過黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，有利于發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能，維護股東的權(quán)利，保證國有資產(chǎn)保值增值，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效益最大化。

四十年的國有企業(yè)改革歷史業(yè)已證明，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)是我國國有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢，必須一以貫之。未來深化國有企業(yè)改革要立足于我國的實際與國有企業(yè)的本質(zhì)屬性，全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)，積極探索把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來的有效途徑和方式。堅定不移堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，落實管黨治黨責(zé)任，把全面從嚴治黨向縱深推進，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢，為國有企業(yè)改革發(fā)展提供堅強政治保障。

第三，堅持正確的改革方法論

“工欲善其事，必先利其器”。國有企業(yè)改革是前無古人的嶄新事業(yè)，尤其是在改革進入攻堅期和深水區(qū)的今天，各種矛盾錯綜復(fù)雜，必須堅持正確的改革方法論，才能有效地推進國有企業(yè)改革縱深發(fā)展。

一是堅持頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合，首先搞好國有企業(yè)改革頂層設(shè)計，不斷完善“1+N”文件體系，確定好改革的重點、路徑、次序、方法，努力提升企業(yè)發(fā)展和運行效率，增強國有經(jīng)濟整體功能。同時要鼓勵基層從實際出發(fā)進行大膽探索，因地制宜，聚焦具體問題，盡可能多取得第一手材料，及時總結(jié)經(jīng)驗，把基層改革中發(fā)現(xiàn)的問題、解決的方法、蘊含的規(guī)律及時形成理性認識，為頂層設(shè)計提供實踐依據(jù)。

二是堅持重點突破與協(xié)調(diào)推進相結(jié)合，一方面，要根據(jù)改革的要求與時機，善于抓住主要矛盾與矛盾的主要方面，找準改革的切入點。當(dāng)前一些領(lǐng)域的改革仍然需要先行先試，重點突破。另一方面，隨著改革的深化，改革綜合性、系統(tǒng)性和全面性要求越來越高。改革不再如前期那樣可以單兵突進，而是需要系統(tǒng)集成，協(xié)同推進。要全面系統(tǒng)推進國有企業(yè)改革，統(tǒng)籌好改革的整體情況，協(xié)同推進各項改革任務(wù)，做好政策統(tǒng)籌、方案統(tǒng)籌、資源統(tǒng)籌、進度統(tǒng)籌。

三是堅持試點先行與建立容錯機制相結(jié)合。首先，要加強改革的前瞻性與可行性研究，試點先行一定是“有的放矢”，特別是重大改革舉措必須堅持試點先行，取得經(jīng)驗后再逐步推開。其次，要堅持容錯機制。健全的容錯機制是全面深化改革的有力保障，能夠有效調(diào)動先行先試者的積極性。我國國有企業(yè)改革很多方面沒有成熟的經(jīng)驗參考，需要我們在實踐中大膽的創(chuàng)新和探索。要明確將因缺乏經(jīng)驗先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開來，要將國家尚無明確規(guī)定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開來，要將推動改革的無意過失與為謀私利的故意行為區(qū)分開來。

2018年政府工作報告提出，國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列。改革開放以來，國有企業(yè)改革一直是我國經(jīng)濟高速增長的重要引導(dǎo)和支撐力量。2017年10月，世界銀行發(fā)布了《東亞與太平洋地區(qū)經(jīng)濟半年報》，上調(diào)了中國經(jīng)濟2018年的增長預(yù)期，其中很重要的一個依據(jù)便是中國持續(xù)而深入的國企改革。該年報認為，過去五年中國以前所未有的決心和力度推進國企改革，并做出一系列重大決策部署。盡管中國的國企改革依然在路上，但過去五年來的實踐已經(jīng)充分表明，國企改革正在沿著正確的軌道前進，并將為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級貢獻強大力量?；仡欉^去四十年國有企業(yè)改革的卓越歷程，我們有理由相信，在我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，國有企業(yè)必定會通過深化體制機制改革，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力，實現(xiàn)改革的最終目標，走在高質(zhì)量發(fā)展前列，繼續(xù)在國民經(jīng)濟中發(fā)揮主導(dǎo)作用。