推廣集體資產收益扶貧模式需要注意的問題和建議

程 蹊 陳全功

2012年以來，四川、湖南、湖北、貴州、重慶、甘肅、廣西等地不斷創新實踐，探索出將村集體所有的土地、森林、灘涂、水域等自然資源，以及部分財政支農扶農資金，折合入股到農村新型經營主體之中，獲得收益分紅后回饋給貧困村和貧困戶，走出了一條集體資產收益扶貧脫貧之路。從目前各地實踐情況看，它正逐步成為解決貧困村集體經濟缺失、失能弱能貧困人口持續增收的一條有效途徑。同時，由于集體資產收益扶貧涉及到現代設施農業、養殖業、鄉村旅游、光伏扶貧等多個產業領域，集資源整合、產權改革、生產經營調整、利益分配等多項工作于一體，成為當前農村改革、鄉村振興的一項重要內容。

集體資產收益扶貧作為一種有活力的扶貧措施，目前全國各地還在不斷地創新出新的做法、新的模式。全國比較典型的有：四川和重慶的“財政支農資金入股”模式，河北的“農投公司收租”模式，廣西的“扶貧擔保金”模式，甘肅的“光伏扶貧”模式，湖南和安徽的“小水電扶貧”模式，江西和貴州啟動試點的“水電礦產資源開發”模式，以及貴州、寧夏、湖北、重慶等以土地產權改革為主的“三變改革”模式等。

當前正值精準扶貧脫貧工作的關鍵時期，各地大力推廣集體資產收益扶貧模式需注意四個方面的問題。

一、要對集體資產產權進行明晰界定，防范資產流失

一段時間以來，由于產權不明晰，特別是所有者缺位問題突出，使得集體資產遭遇“人人所有、人人無份”的尷尬，資產一度流失嚴重。調查發現，當前部分地區的村干部和群眾對集體資產有哪些、價值多少均不甚清楚。我們在湖北、貴州、內蒙古、廣西等地發放回收120份問卷 （調查14個村），統計顯示超過15%的村委會書記和村主任、超過95%村民不清楚本村集體資產情況，對村集體資產收益扶貧政策了解也較少。

因此建議，將集體資產的產權所有人“集體”細分到農戶或新型經營主體，轉為明確的所有人；或者設立集體資產及收益監事組織，負責監督集體資產的運營情況，定期進行公示公布，讓廣大村民參與其管理工作。同時，要充分發揮第三方交易平臺在集體資產收益中的咨詢、評估、交易、管理等方面的積極作用。

二、要合理選擇產業項目，積極調動市場主體和農民參與積極性

從全國基層實踐看，目前集體資產收益扶貧參與的產業項目絕大部分是由當地政府決定，企業主體也是由政府負責引進，農民和一些市場主體往往被動參與該項目，政府唱“獨角戲”狀況嚴重。引人擔憂的是，部分地方政府將較大量財政扶貧資金投入到企業中時，并沒有對該企業的生產能力、盈利模式、社會責任心等關鍵信息進行考察，注重“投”忽視“察”，甚至“一投了之”，急于將上級給的錢花出去，至于項目是否合適、企業后期是否履行合約、股權利益是否到位等問題，并沒有深究。個別地方傾向于將集體資金投入到見效快的項目上，如購買鋪面、存入貸款公司、入股旅游企業等，并不是投入本地實體產業之中，集體資金的產業扶持、輻射功能降低。

因此建議：一是要結合地區資源優勢，選擇合適的農牧業產業項目，形成可物化的集體資產。二是要充分考察和選擇合作企業或者農民專業合作社，與之簽訂強有力的約束合同，規范其行為。三是要將產業項目交給市場主體，讓企業家發揮其主動性和能動性，激發企業家精神，避免政府利用平臺公司做出合作社，將大量資金交給不熟悉市場的農戶，讓能夠承擔市場風險的主體來參與集體資產收益扶貧項目。

三、要充分認識金融風險和市場風險，做好持續發展工作

首先是金融風險。當前各地集體資產收益扶貧的一個傾向是與金融聯結較為緊密，采取諸如資金整合和入股、金融擔保和質押、金融杠桿貸款等金融業務，衍生出較多金融資產，如股權、基金、債券等，特別是成立了很多省、市、縣級乃至鄉鎮級的投融資平臺公司，這些平臺公司的資金來源多元復雜，既有上級和本級財政資金，也有社會資本，還有商業銀行、政策性銀行、信貸機構的貸款；同時，平臺公司與其他單位的業務往來相互交織、關系錯綜復雜，出現了集體資產金融化、證券化苗頭，致使金融風險指數上升。同時，一些項目采取政府與社會資本結合的PPP模式進行投資運營，但是PPP模式下的企業股權結構、治理體系等不甚規范，增添了發生金融風險的概率。

其次是市場風險。當前，一些集體資產收益扶貧項目是大規模農業生產項目。例如，貴州六盤水市已經建成獼猴桃、刺梨、核桃等特色產業基地320.75萬畝，僅水城縣就有10萬畝 “獼猴桃產業帶”、20萬畝 “刺梨產業帶”、30萬畝“核桃產業帶”，如此大規模種植帶來的市場容量問題值得關注。我們要吸取過去搞產業扶貧“一哄而上”的失敗教訓，防范規模化生產帶來的市場風險問題。

防范金融風險，一是要建立規范的投融資制度，厘清政府（集體）投入的主體及資金來源。鑒于當前集體資產收益扶貧項目投入資金不再限于財政部分，建議此類項目不再由縣財政部門單一機構管理，改為縣政府辦設立專職機構——“集體資產投資辦公室”進行管理。二是要規范各級投融資平臺公司的資金來源和業務范圍，防止交叉融資、交叉投資，衍生金融風險，建議縣級政府成立2個左右產業投融資平臺公司，不設立鄉鎮級平臺公司。三是要規范PPP模式下的公司治理結構和股權結構，防范集體資產流失和金融風險。與政府合作的企業要設立監事部門，由農戶入駐進行監督。股權結構中，可以將集體股權細分到村組，明確貧困戶“優先股”、一般戶“普通股”、村組“集體股”的地位和比例，防止資產收益發生流失風險。

防范市場風險，一是要結合農業保險、農業發展保底基金等金融支持手段，對規模化生產項目進行托底保障。二是探索適度規模和多樣化生產，保持市場容量和良性競爭狀態。可以推廣“一戶兩個勞動力十畝左右”小規模家庭農場，然后組建為大規模的產業園區模式。

四、要穩妥協調和保障各方利益，防止社會財富集聚化

集體資產收益扶貧中，出現了多方利益主體，私人企業、廣大農戶、合作組織和各級政府，因資源、資金、生產等要素連接在一起，利益分配問題更加復雜。因此，合理的利益聯結和保障機制相當重要，它是決定當前扶貧措施是否有效、“三農”未來能否順利發展的關鍵點。調查中了解到，部分干部群眾對當前“資本下鄉”情形比較憂慮，也出現了農戶與村集體、入股企業之間的利益分配矛盾事件。

因此建議，一是要建立多方利益協調和保障機制，強化利益讓渡和共享。在集體資產扶貧項目合同簽訂中，明確集體、農戶、企業或專業合作社的利益聯結方式和保障措施，并通過法律法規進行強力約束。二是要慎重選擇合作企業，選擇那些有社會公益心、愿意幫扶農村、肯讓渡出一部分利益的熱心企業參與產業扶貧項目。三是要約定企業主體的經營范圍、入股資源用途，防止社會資本“抽取”農村資源，到一定階段后可以利用稅收手段調節其財富合理增長速度。