人大常委會審議意見督辦落實問題的探索與研究

□魏雙慶

（作者單位：濟南市人大常委會）

審議意見既是人大常委會會議集體智慧的結晶，又是人大常委會會議監督的主要表現形式。督促落實好審議意見是提高人大常委會會議質量與監督水平的重要保障，對于促進“一府兩院”工作、推動地方經濟社會發展、加強民主法治建設具有十分重要的作用。如何抓好審議意見的落實并形成督辦機制，是做好新時代人大工作的一個重要課題。

一、審議意見的法律效力

監督法第十四條將各級人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告的審議意見寫入法律，使常委會的審議意見具有明確的法律依據與法律效力。不同的審議意見具有不同的法律效力。人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告作出的決議，與人大及其常委會的各項決議、決定具有同等的法律效力。常委會審議“一府兩院”專項工作報告形成的審議意見書是僅次于決議、決定的一種法律文書。決議或審議意見書都具有法律的強制約束力，即使是口頭審議意見或表決通過的工作報告，也是依據常委會的議事規則作出的，同樣具有法律效力，只是說明常委會對“一府兩院”的專項工作持肯定意見。因此，“一府兩院”必須高度重視審議意見，認真辦理，并向人大常委會報告辦理情況。

二、審議意見的形成、辦理

審議意見是根據監督法作出的，那么，各級人大常委會在監督“一府兩院”專項工作時如何依法形成與辦理審議意見？

（一）審議意見的形成

根據人大工作實踐，有三種方式：第一種是形成審議意見書，即人大常委會工作機構或辦事機構將常委會組成人員的審議發言進行匯總整理，形成審議意見初稿，經專門委員會討論修改后報常委會主任會議通過，再將審議意見書交“一府兩院”及相關部門辦理，并在六個月之內反饋辦理情況。第二種是形成決議，即人大常委會認為必要時，可以對“一府兩院”專項工作報告作出決議。第三種是實踐中約定俗成的審議意見方式，即形成口頭審議意見或表決通過工作報告，這就是常委會組成人員認為“一府兩院”的專項工作報告實事求是、客觀全面，表示贊同，沒有新的意見，由會議主持人口頭宣布審議意見或表決通過該工作報告。前兩種方式監督法有明確規定。

（二）審議意見的規范

通過經審議后形成的審議意見書，是人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告后，對該項工作評判結果的一種表達方式。因此，審議意見必須規范。首先是依法規范。審議意見必須要依據法律法規，要充分體現常委會審議“一府兩院”專項工作報告的法律屬性和監督屬性。其次是程序規范。審議意見由常委會辦事機構綜合整理后，報主任會議進行審查核定。審定的重點要放在審議意見的準確性和可操作性上，力爭把審議意見的價值提高到一個新的高度，然后以書面形式分送“一府兩院”。三是文字表達要規范。審議意見作為一種特殊的公文種類已被廣泛使用，但在文字表達上還應有其獨到之處。對審議發言的內容要做認真地歸納整理、綜合分析，抓住問題的實質和關鍵。所提意見應切中要害，要盡量提出解決問題的方法和措施。審議意見還應盡量維持“意見”的格調，切忌用評價性的頌揚話語和決定、決議的剛性語言。

（三）審議意見的辦理

根據監督法的規定，不同的審議意見有不同的辦理方式。關于審議意見書，由“一府兩院”相關部門將研究辦理情況報告稿先送人大相關專門委員會征求意見，再送“一府兩院”相關部門審定確認后，報人大常委會辦事機構，向常委會提出書面報告。關于決議，本級“一府兩院”應當在決議規定期限內，將執行決議的情況向常委會報告。常委會的審議意見要連同“一府兩院”的專項工作報告和對審議意見研究辦理情況或執行決議情況的報告向本級人大代表通報并向社會公布。

三、審議意見督辦存在的主要問題

在實際工作中，人大常委會對審議意見的督辦還處于薄弱狀態，審議意見落實缺乏力度，存在落實難的問題，這些問題會直接影響常委會的監督質量與效果，在一定程度上削弱了人大的權威和應有形象。

（一）督查督辦機構不健全

目前，黨委和政府均設立了專門的督辦機構(如黨委督查室、政府督查室），配有專人從事督查工作。多數人大機關至今還沒有專門的督查機構，也沒有專人負責這項工作，大多是人大辦公廳（室）負責傳遞相關文件，各專門委員會負責審閱辦理情況的報告，只注重一頭一尾，中間的具體督辦環節基本缺失，再加上督辦工作的銜接和聯系還不夠嚴謹，督辦工作未成體系，致使某些審議意見的跟蹤督辦落實不到位，更沒有形成審議意見督辦機制。審議意見的督辦與代表議案建議的督辦同樣具有法律效力，但實際效果卻大相徑庭，其中主要原因就是機構和機制的缺失。

（二）“一府兩院”對人大審議意見認識不到位

部分單位領導干部人大意識不強，對審議意見的辦理重視不夠，認為人大提出的審議意見僅供參考。審議意見到達后，依然如舊，辦理工作止步不前，到辦理最后期限時，上報的審議意見落實情況也僅是個書面上的形式，沒有認識到人大監督區別于其他監督的法律剛性，只把人大審議意見看成是形式，是“麻煩”，一看了之，束之高閣，應付程序。造成這一現象的原因除政府部門人大意識不強外，與人大常委會工作主動性有所欠缺也不無關系，如果更加主動地對審議意見的落實開展督查，甚至要求落實不力的部門再次報告專項工作，就會取得不一樣的效果。

（三）常委會會議審議不充分

常委會會議審議質量不高的問題目前還不同程度地存在。有的常委會會議還沒召開，審議意見就已成文；有的分組審議時發言的委員相對固定，部分委員很少發聲；常委會會議時間安排過短，會議議題卻很多，組成人員就每一個議題的審議時間不多，無法暢所欲言，很多意見反映不出來；有的委員發言準備不充分，只是泛泛而談，談成績多，談問題少，談對策建議更少。

（四）審議意見籠統抽象，很難落實

審議意見的落實，一個重要前提就是形成高質量的審議意見，如果審議意見籠統而缺乏針對性，辦理部門就會無從下手，落實效果自然會大打折扣。從審議過程看，出現淺議輒止、只贊不議、自審自議的問題；從內容表述看，不夠嚴謹、規范、具體，太籠統、太抽象，尤其缺少明確的要求和量化的指標。提的建議、批評和意見只看到表面問題，深層次的問題摸不清，如蜻蜓點水，又大都是些彈性措施，缺乏專業知識，針對性、可操作性不強，這對承辦單位很難起到監督作用。

（五）審議意見文來文往，流于形式

審議意見提交“一府兩院”后，到底落實了沒有？怎樣落實的？具體解決了哪些問題？常委會很少專題聽取研究審議意見辦理情況的匯報，往往將辦理情況的回函一發了之。忽視了這一環節的工作，對于監督法的貫徹執行無疑是流于形式，人大常委會履行監督職能的效果也會大大削弱。

四、進一步完善審議意見督辦機制的對策

審議意見通過后，督辦落實是關鍵。因此，必須進一步完善審議意見督辦機制，不斷增強督辦實效。

（一）建立多部門聯合督辦審議意見機制

要改變過去單一部門督辦審議意見形式，轉為多部門、多位一體的聯動督辦機制。賦予辦公廳（室）督辦職能，在人大常委會領導下，由辦公廳（室）牽頭，各專門委員會對口負責聯合督辦，形成用力一致的審議意見督辦工作班子。各基層人大工作機構按上級人大常委會統一部署，組織所在區域人大代表開展審議意見辦理的專題視察、調研、檢查，推動承辦單位對審議意見的辦理落實。

（二）建立全過程督辦審議意見機制

要改變過去督辦審議意見時，規定一個時間段，要求承辦單位向人大常委會報告辦理情況的督辦方式。一是建立經常化的審議意見督辦機制，從交辦之日起，緊緊圍繞跟蹤答復、落實審議意見、常委會組成人員滿意度反饋、復查整改、補辦重辦等各個環節，切實做到審議意見督辦經?；６墙⒖茖W化的審議意見督辦機制，設立審議意見資料庫，及時反映和通報情況，促使審議意見辦理科學化。三是建立制度化的審議意見督辦機制，建立與審議意見督辦單位經常性的聯系制度，隨時掌握辦理進展情況。

（三）建立綜合性督辦審議意見機制

要改變過去督辦審議意見時，偏重運用聽取辦理情況匯報和組織視察、調研等督辦方式。一是把審議意見督辦工作與人大常委會日常工作緊密結合起來，組織代表到承辦單位視察、檢查，對承辦單位工作進行評議和滿意度測評，定期不定期地召開聯席會議，聽取承辦單位辦理進展情況匯報，發現問題及時解決。二是把審議意見辦理情況與承辦單位年終績效目標考核掛鉤，要求各承辦單位將承辦事項與其他工作一并列入全年績效目標，狠抓責任落實。三是會同“一府兩院”就審議意見辦理開展評比表彰活動，激勵先進、鞭策后進。年終，在人大常委會會議上組織常委會組成人員采取票決方式，對“一府兩院”及相關部門的審議意見辦理情況進行考核評估，按照所得票數，評出滿意、基本滿意、不滿意等次，并作為評先表彰依據。

（四）建立規范化督辦審議意見機制

在開展調研、視察，并充分借鑒外地人大工作經驗的基礎上，廣泛征求意見制定《人大常委會審議意見督辦工作辦法》。進一步明確審議意見書的形成、交辦、公布、辦理、督辦、問效、問責等各環節的具體規定，對督辦機構、督辦方式、辦理程序、辦理時限等作出明確要求，健全完善審議意見辦理“三級辦理、五定包案”責任制，規范審議意見辦理工作?！叭夀k理”，即人大常委會和“一府兩院”負責同志親自抓，分管領導直接抓，辦理機構具體抓；“五定包案”，即對審議意見辦理實行定包案領導、定落實單位、定責任人、定辦理要求、定辦理時限。

（五）建立跟蹤督辦審議意見機制

審議意見辦理的落腳點就在于對審議意見的落實。如果審議意見能得到很好落實，就能取得審議監督實效；常委會形成的審議意見再正確、再具體，如果不抓落實，就是紙上談兵，審議意見辦理就成為搞形式、走過場。因此，人大常委會要加大對審議意見督辦落實的力度，要求“一府兩院”向常委會報告落實情況，常委會對落實審議意見情況報告進行審議，并根據組成人員多數人的意見，決定是否提請常委會作出決議，交由報告機關執行，并在決議規定期限內報告執行情況，或交由報告機關一并研究，就有關事項提出處理的補充報告，或退由報告機關重新向常委會提出處理情況的報告。對涉及群眾關心的熱點、難點問題的審議意見，通過視察、檢查、聽取和審議辦理情況報告等形式，進行連續跟蹤監督。對承辦單位辦理審議意見的情況報告未獲表決通過的，責令重新辦理并重新報告辦理結果。重新報告仍未獲得通過的，人大常委會要根據具體情況，采取常委會領導領銜督辦、跟蹤督辦、專題詢問督辦、整改再督辦，直至采用質詢、特定問題調查等監督手段，跟蹤監督，強化責任追究，直至問題徹底解決。

（六）建立督辦審議意見依法公開接受社會監督機制

采取印發文件、下發通知、編印公報、新聞媒體宣傳等多種方式，依法公開人大常委會審議意見，使審議監督公開成為常態。一是事前公開。每年初，常委會要將全年的人大審議監督工作內容，以文件的形式印發給同級國家行政機關、審判機關、檢察機關，具有社會管理職能的其他組織和企事業單位以及基層人大工作機構。在每次常委會會議召開之前，均以常委會辦公廳（室）文件形式下發通知，告知本次會議審議議題。二是事中公開。在對每項審議議題開展調查、視察、檢查時，要通知新聞媒體記者參加，并要求全程報道。不僅報道“一府兩院”工作的好經驗、好做法，而且要重點報道存在的問題與不足，使廣大人民群眾有序參與監督。在召開常委會會議時，要求緊扣審議的重點、熱點，不僅反映審議的結果，而且要反映審議的過程。對會議報道不僅要報道基本情況，還要報道委員發言內容。三是事后公開。對每一項議題，常委會審議后都以文件的形式印發審議意見，并把審議意見的落實情況，在人大網站、常委會公報、新聞媒體上公開，要求“一府兩院”報告審議意見落實情況，并實行票決。票決情況在人大網站、常委會公報、新聞媒體上向社會公開。這對審議意見的落實是一個很好的促進，把單純由人大監督變成人大與人民群眾一起監督，大大增強人大監督的實效。

總之，審議意見督辦機制要多些基層導向、群眾導向、問題導向。尤其在是審議督辦工作中要堅持問題導向，問題就是矛盾，問題就是工作的動力。人大找出、找準“一府兩院”工作中存在的問題，不是刻意挑刺，更不是最終目的，而是要用這種方式和方法，把問題導向的監督壓力，傳導給“一府兩院”，轉化為抓落實的動力，確保人大、“一府兩院”始終在法治軌道上同向而行，把改革發展穩定的各項工作做得更好，最大限度謀求和維護人民群眾的根本利益。