美國自貿區發展淺析與借鑒意義

文｜海南省委外事工作委員會辦公室調研組

美國是世界第一大經濟體，也是第一大貿易國，其雄厚的經濟實力離不開自由貿易區的建設。美國自由貿易區又稱“對外貿易區”，自1936年第一個對外貿易區建立以來，美國對外貿易區數量不斷增加，目前已成為世界上對外貿易區數量最多的國家。本文簡要回顧美國自貿區的發展歷程和現狀，梳理美國自貿區保持經濟活力的主要原因，并對海南自貿試驗區建設提出相關建議。

美國對外貿易區發展歷程

美國的對外貿易區設想是在1930年代提出來的，經過一段時間的醞釀，美國國會1934年通過《對外貿易區法案》，提出可在港口或機場附近劃出一個特別地區作為對外貿易區，該區不在海關管轄之內，凡依法進入區內的貨物，都不受美國海關法限制，并享有各種優惠待遇。該法案從法律上支持建立對外貿易區。1936年，美國在紐約州的布魯克林建立了第一個對外貿易區。1950年美國國會通過了對《對外貿易區法案》的修改，允許國內外廠商在貿易區內經驗并簡化手續。1960-1980年代，隨著跨國公司的崛起，跨國公司需要在對外貿易方面利用對外貿易區的便利條件，美國的對外貿易區取得了快速發展。

美國的對外貿易區是一個獨立于海關法律限制的特殊區域，由對外貿易區委員會領導同時受海關的監管。根據設立用途的不同分為一般用途對外貿易區（簡稱“主區”）和對外貿易區分區（簡稱“分區”），其中分區以企業為主體，每個分區對應一個企業，但一個企業可以擁有多個分區。截至2016年，美國活躍的對外貿易區約為195個，其中分區的總數超過主區。對外貿易區中活躍的制造業有324項，聚集了3300家企業，提供了約42萬個就業崗位。

美國對外貿易區的主要經驗

便利化且與時俱進的監管機制。美國對外貿易區歷經近80年發展仍長盛不衰，究其原因，就是美國在對外貿易區監管制度設計上靈活地將政府的行政監督管理與市場依法運行力量有機地融合到一起，并與時俱進地完善貿易便利化監管機制。美國對外貿易區的宏觀管理由對外貿易區委員會和海關等政府機構主導，并創造性地引進了美國對外貿易區協會這一民間行業組織的力量，使其制定的相關政策更加切合實際需要。公共部門和私人機構經批準后均可管理單一的對外貿易區，并自行制定內部管理政策，有效地發揮了市場力量促進對外貿易區內部的自由運行。

完備的準入和退出機制。美國法律規定，設立對外貿易區必須符合公共利益，有利于區域經濟發展。由于各種原因暫時停止運營的主區或分區，可以向當地海關與邊防局申請進入“休眠狀態”。如果某個主區或分區沒有必要再繼續運營了，受讓人可以申請中止并取消該區；受讓人申請了對外貿易區的運營權，如在5年內未向海關與邊防局申請激活，該區將被終止。這種退出機制使得對外貿易區的發展呈現動態自由配置，從而消除了區的“閑置”或“不足”帶來的浪費現象，實現對外貿易區進入與退出的靈活性。

內需與外需并重的發展模式。其他國家尤其是發展中國家建立的大量海關特殊監管區，通常通過免除“再出口”商品關稅來促進出口，對內銷售則被禁止，主要是“對外”的自由化，即所謂的“一線放開、二線管住”。美國的對外貿易區則不同，不但允許區內商品進入美國國內市場，甚至通過減免關稅的方式鼓勵區內企業為“美國”制造。比如，通過允許企業按成品繳納關稅來降低“關稅倒掛”對內銷企業的影響；為區與區之間貨物自由轉移提供便利以使對外貿易區企業能夠靈活地供應國內市場。2016年美國對外貿易區的統計數據顯示，進入對外貿易區的貨物價值總計超過6100億美元，其中大約63%的貨物來自美國國內。這一比例顯示，對外貿易區的活動更加傾向于國內運作而不是對外運作，區內大多數產品仍進入美國市場進行銷售。

功能的多樣化和強化主導產業的引領作用。美國雖然制定了《對外貿易區法案》，從法律上給對外貿易區在整個框架結構和政策優惠上予以規定，但是各個對外貿易區的申請者可以根據自身和當地的發展特點申請，這就出現了各個功能不同的對外貿易區。這些對外貿易區功能不同，區內的產品類型也不同，貿易區的功能和其地理位置和經濟發展特色相結合就出現了多樣化發展。同時，不同功能的對外貿易區注重根據自身功能定位選擇外部規模效應強的行業作為主導產業，形成主導產業規模巨大、關聯產業聚集的產業格局，大大增強了自貿園區的經濟實力。

美國對外貿易區發展的相關啟示

美國對外貿易區持續幾十年仍能保持其吸引力，充分證明了對外貿易區在促進地方經濟發展方面的積極作用。盡管發展的階段和定位有所不同，美國對外貿易區的成熟經驗和管理模式仍可給海南自貿試驗區的建設提供諸多啟示。

加強海南自貿試驗區建設的統籌規劃，建立靈活高效、與時俱進的監管體制。海南自貿試驗區建設應借鑒美國經驗，建立靈活高效的監管機制。應利用海南“小政府、大社會”的政治體制優勢，充分發揮行業協會和私營部門的積極作用。一方面，可積極考慮加入和引進世界自由區組織等國際性行業組織，更好地融入全球自貿區網絡，以便及時借鑒和對標國際領先自貿區管理理念和模式。另一方面，可考慮將符合條件的產業園區委托至國際上經驗豐富的專業管理機構或企業進行整體運營，并采取海關委托監管模式，提升園區運作效率。同時，海南自貿試驗區的監管體制在設計之初，就應兼具前瞻性和靈活性，充分考慮全球貿易發展和海南自身產業結構調整的趨勢，留有足夠的空間，可供此后根據自貿試驗區發展的實際情況不斷進行完善更新，從而確保監管政策的與時俱進。

建立良性的動態考評和退出機制，確保資源高效利用。海南發展基礎薄弱，同時作為一個島嶼省份，資源相對受限。為此，資源的集約高效利用對自貿試驗區建設的可持續發展至關重要。隨著海南自貿試驗區建設的推進，各類產業園區和大型項目也爭先上馬，在嚴格篩選合適項目的同時，也需設計動態的良性考評和退出機制，針對各類園區和大型項目進行動態跟蹤評估，對那些未能如期兌現經濟社會效益承諾或土地等資源長期閑置未能得到有效利用的園區或項目，可按事先約定的要求直接關停并收回相關資源，防止資源的浪費和閑置，確保有限的資源都能用到刀刃上。

充分發掘自身優勢和特色，實現錯位化發展。美國對外貿易區發展歷經幾十年，仍能有近200家同時保持活躍、百花爭鳴，一個主要原因在于各對外貿易區定位差異化，避免了同質競爭。海南自貿試驗區的發展需充分借鑒這一經驗。一方面，要充分認識海南起步晚、經濟基礎薄弱、外向依存度低的劣勢，在產業定位上主動避免與國內其他11個自貿試驗區的正面競爭，而應結合自身獨有優勢揚長避短，實現錯位發展。另一方面，要加強省內各地區發展的統籌，在產業布局上各有側重，防止出現同一類型項目一哄而上的局面。

兼顧國內外兩大市場，重點關注國內和省內市場需求，服務供給側結構性改革。美國對外貿易區發展的主要特色和成功做法就是不以單純擴大出口為目的，而是重點關注本土市場需求，通過便利生產要素的自由流動服務國內制造業振興。中國市場巨大，全世界都在關注中國市場，海南自貿試驗區建設在關注國際市場的同時，也不能忽視國內市場，應以海南國際旅游消費中心為抓手，服務供給側結構性改革，讓改革的成果更多地惠及普通民眾。為此，海南應通過用足用活國務院賦予的離島免稅、博鰲樂城國際醫療旅游先行區等特殊優惠政策，引入世界一流的服務和消費產品，滿足本國和本省民眾消費升級的需求，并借鑒美國經驗，利用國外高端產品服務的進入倒逼本土品牌品質升級，增強國內企業的國際競爭力，助力中國經濟供給側結構性改革。H