備案審查的“松北路徑”

規范性文件，俗稱“紅頭文件”，是政府為管理某類事務制定的具有普遍適用效力的文件。如果規范性文件出現偏差或者不適當，不僅影響政府的權威性和公信力，還將損害社會公眾的利益。

正因如此，憲法和法律賦予各級人大對規范性文件進行備案審查的監督權，以確保這些“紅頭文件”不走樣。可以說，備案審查是各級人大監督行政機關依法行政、司法機關公正司法的重要途徑之一。

但是，從地方人大特別是縣區級人大近年來的監督實踐來看，規范性文件備案審查工作常常被輕視，成為人大監督的薄弱環節。

備審實現“零”突破，監督發力開新局

2012年，哈爾濱市松北區人大換屆后，孫曉凡當選為區人大常委會副主任，他至今還記得當時區人大常委會對規范性文件備案審查工作的態度。

“很簡單地處理。一般只是常委會相關工作人員偶爾給區政府法制辦打個電話，問問有沒有規范性文件。如果區政府那邊說沒有，那就沒有，一年的備案審查工作就結束了，之后年終開人代會時，在常委會工作報告中只寫上一句‘探索推進規范性文件備案審查工作’，這種狀況持續了兩三年。”孫曉凡表示。

轉機出現在2015年。

這一年，面對備案審查工作始終打不開局面、始終沒有實現“零” 突破的現實，為適應國務院批準成立哈爾濱新區后人大工作的需要，松北區人大常委會以高度政治自覺和責任擔當，決定將備案審查列為重點攻堅克難工作加以推進，從而帶動人大監督工作開創新局面。

孫曉凡表示，當時，常委會組成人員均感覺到備案審查是監督工作的薄弱環節，要做好這一工作就必須要站在治國理政和政權建設的政治高度。大家的意見歸納在一起，就是要解決好三個問題，即，思想上重視不夠的問題，機構力量薄弱、法律專門力量缺乏的問題，相關規定不規范、配套制度不健全的問題。帶著這些問題，常委會組織專門力量，由區人大法制委副主任委員辛世龍帶頭，對全國18個省、市進行調研，尋求對策，形成了一份含金量頗高的調研報告。區人大常委會黨組書記、主任鄒宗林作出批示：“應積極探索和實踐，力推此項工作在哈市人大系統有創新、求突破。”自此，松北區備案審查工作正式擺上重要位置，大幕徐徐拉開。

建立制度有保障，繪制流程可遵循

萬事開頭難，難在無所遵循。

2015年11月26日，松北區第三屆人大常委會第二十七次會議通過了《哈爾濱市松北區人大常委會規范性文件備案審查辦法》（以下稱“辦法”）。這讓備案審查工作有了制度保障。

孫曉凡表示，辦法是按照主任會議提出的“修改制度，完善程序，整合力量，強化保障，全力以赴做好備案審查工作”的要求，在借鑒省內外10余個地市區縣做法的基礎上，經反復論證形成的。在辦法制定過程中，區人大常委會分層次征求意見，并請哈爾濱市人大法工室相關專業人士現場指導，力求質量和操作性。辦法包括總則、報送備案、組織審查、審查意見處理等6個章節，明確了規范性文件的內涵，審查的范圍、原則、程序等，做到有據可循。

松北區人大法制委副主任委員辛世龍表示，為了便于開展工作，他們還研究制定了一系列規范性文件樣本。包括區政府、各鎮人大主席團提請備案的報告和說明樣式，區人大常委會受理、提請主任會議審議、專家審議結果報告、法制委審查意見通知書的樣式，提請市人大常委會備案審查報件的標準樣式等，這讓備案審查的操作更加方便和規范。

細節決定成敗。松北區人大在備案審查工作流程的每個細節上下足了功夫。他們研究繪制了工作流程圖，明確各個環節前后銜接、主體責任、職責要求、工作時限，對受理、審查意見提出、與制發文件機關溝通、組織專家論證、提交主任會議審查、文件修改公布備案等各個環節，都做了程序上的銜接，使辦法在實施過程中有了一個更有利于把握和實際操作的工作流程。

因為設計的科學合理，松北區這個流程圖先后被省內其他人大常委會開展相關工作時所借鑒。

此外，松北區人大常委會還研究制定了《松北區街道人大工委工作辦法》，確保街道人大工作不被削弱，解決了備案審查工作在最基層存在“盲區”的問題。

聘請專家嚴把關，保證審查見實效

2015年11月26日,松北區第三屆人大常委會第二十七次會議通過了《關于成立松北區人大常委會規范性文件備案審查專家委員會的決定》（以下稱“決定”）。

孫曉凡表示，出臺這個決定，是為破解基層人大專門法律力量不足、審查質量難以保證的問題。對此，區人大常委會在哈爾濱地區，分領域對大專院校、科研院所、法律實務等機構專家學者中進行遴選，集聚行政法、民商法等方面的高端人才，建立了由27名專家組成的精英型團隊。2015年11月，在專家委員會成立大會上，區人大常委會為專家頒發了聘書。

“宏觀上要考慮兩個方面的問題：一，是否從事這些行業的企業都要給扶持資金。如果不是這樣的，或者給的數額不平衡，會不會造成行業內企業間的不平等競爭。二，松北區給了，別的區不給，從全省或者全市的角度是否造成不平等競爭，是否存在著宏觀上破壞經濟環境的問題？”“給高管人員補貼是否有合法性”……

以上是部分法學專家在審查《松北區促進金融等行業發展扶持資金管理辦法》時，對一些條款提出的質疑和修改意見。

2016年，松北區人大常委會組織部分專家對《哈爾濱大劇院及周邊濕地管理公告》等5個規范性文件進行了嚴格審查；2017年，又先后有《松北區促進科技創新等行業發展扶持資金管理辦法》等10個規范性文件進入備案審查程序，其中有5件聘請專家審核把關，確保備審工作質量和效果。今年收到的3件規范性文件正在組織審核中。

辛世龍表示，專家們的專業素養和認真態度，讓我們的備案審查工作嚴謹扎實，不“走過場”，實現了“真備案”“真審查”，使監督工作達到了預期目的，收到了良好效果。

踏入監督深水區，蹚出備審新路徑

辛世龍表示，他們在探索中總結出，備案審查工作要真正產生實效，科學的報審機制必不可少。要嚴把“四關”：把好“有件必報關”，區人大常委會對內網發布的文件，及時主動甄別，并要求制定機關每年1月31日前報送上一年度發文目錄，便于審查情況通報。把好“有報必審關”，按照審核流程和時限要求，隨報隨審。把好“有錯必糾關”，按照溝通說明、書面建議、撤銷“三步走”程序，努力做到有錯必糾。三年來，共有8件文件通過口頭或書面溝通方式得到有效糾正。把好“跟蹤評估關”，協調區政府開展規范性文件專項清理，經過對2017年底前制發的27件規范性文件清理審核，保留18件，廢止9件。2017年組織對《哈爾濱高新技術產業開發區條例》開展評估并形成評估報告。

據了解，為保證監督真正到位，松北區人大常委會出臺了《哈爾濱市松北區人大常委會規范性文件備案審查工作通報制度》，規定了通報的運作程序和結果的運用，明確了出現重大問題應當予以通報的五種情形和根據工作需要可采取通報的四種情況。制度規定，制定機關未按照限定時限和要求報送的，由區人大常委會責令限期糾正；逾期未糾正的，給予通報批評。同時還規定，制定機關收到書面審查意見后，未在規定期限內修改或者廢止，也未書面提出無需修改或者廢止理由，或者提出的理由不成立的，區人大常委會給予通報批評，并由主任會議決定是否提請區人大常委會會議審議。

為保證監督的剛性、長效，松北區人大還實施了有效的詢查機制。2016年，區人大常委會會議專門聽取了區政府備案審查工作情況報告，進行專題詢問和量化打分，打分結果為93.6分，促進了政府意識的轉變和工作力度的加強。2017年，常委會開展了備案審查工作視察，對進一步加強規范性文件認定，解決報備文件漏報、遲報問題，適時開展規范性文件實施情況評估等方面提出要求。今年4月，區人大常委會會議又專門聽取了專項報告，對區政府繼續加大領導力度、優化報備流程等提出新要求。

打鐵還需自身硬，在監督區政府的同時，松北區人大常委會也健全了嚴格的自律機制，自覺接受上級人大常委會監督。在2017年，主動對《松北區人大及其常委會關于財政預算審查監督暫行辦法》如期形成備案報告和相關說明，上報哈爾濱市人大常委會進行備案審查。

“桃李不言，下自成蹊。”松北區人大備案審查工作的創新做法，引起了省內外人大的關注。黑龍江省人大常委會法工委對松北人大開展規范性文件合法性、科學性、成效性審查工作給予充分肯定，并會同哈爾濱市人大常委會有關部門來到松北進行觀摩指導。省外一些市縣人大常委會也紛紛前來學習經驗。

孫曉凡表示，三年實踐，他們在規范性文件備案審查工作中蹚出了一條新路。民主法治進步無止境，這條路也不會有終點。在未來，松北區人大仍會一以貫之，繼續加強完善備案審查工作，助力松北區法治環境建設。