縣級人大常委會在地方立法中不能當“甩手掌柜”
——訪濱州市人大法制委主任委員朱萬春

□王 晶

自我省設區的市獲批行使地方立法權以來，已經出臺了若干部地方性法規。而縣級人大常委會在沒有立法權的情況下，如何配合好市級人大常委會參與地方立法工作，也成為一個新的課題。就此，記者專訪了濱州市人大法制委主任委員朱萬春。

縣級人大常委會是地方立法的重要一環，不能當“甩手掌柜”

記者：縣級人大作為沒有立法權的地方權力機關，同時也是地方立法工作中重要的參與者，那么在您看來縣級人大及其常委會在地方立法中發揮著什么作用，又享有哪些權力？

朱萬春：配合、參與地方立法工作是縣級人大常委會的一項重要工作，發揮好立法機構和社會公眾的橋梁紐帶作用，既是貫徹“以人民為中心”的立法理念、充分發揚民主的前提，也是傾聽基層群眾聲音、反映群眾意愿，確保立法工作“接地氣”的重要程序。

縣級人大及其常委會首先享有立法項目建議權。地方行政機關在管理工作中存在的一些問題，甚至是制度空白、管理盲區、職能交叉區，都需要通過完善地方性法規來規范、解決，縣級人大及其常委會就可以提出相應的立法建議。其次是法規草案修改建議權。地方性法規草案在形成的各個階段都會征求各方意見，縣級人大及其常委會組成人員認為法規草案有條款不適合當地實際，或者制度設計有漏洞、法規條文有錯誤，都可以隨時提出修改意見或建議。第三是反映本行政區域內各級人大代表對法規草案的修改意見和建議權。縣級人大及其常委會既是工作機關，也是代表機關。因此，無論是立法的哪個階段，只要代表對法規草案有意見，反映到縣級人大及其常委會，縣級人大的同志都應該責無旁貸地匯總并向上級人大反饋。

記者：近幾年濱州市人大在制定出臺地方性法規的過程中，各縣區人大常委會的參與度和立法建議的采納情況如何？

朱萬春：濱州市人大常委會自2015年12月1日正式獲批行使地方立法權以來，已經制定出臺了6部地方性法規。每部法規出臺前，市人大常委會都要組織調研組到縣區人大常委會開展立法調研，廣泛征求基層單位和各級人大代表的意見建議。比如，在《濱州市城區道路管理條例（草案）》立法調研工作中，濱城區人大常委會主任主持召集專題會議，組織法律顧問和分管同志研究修改意見，并組織廣泛的調研座談，提出有價值的意見建議23條；在《濱州市城鄉規劃條例（草案）》的立法調研座談會上，沾化區人大常委會組成人員和區政府法制辦就提出意見建議17條；在《濱州市渤海老區革命遺址遺跡保護條例（草案）》征求意見座談會上，博興縣人大常委會組織縣直16個部門負責人參加座談，大家提出意見建議24條；在《濱州市供熱條例（草案）》立法調研座談會上，各縣區對供熱計量收費和明確入住率的要求十分強烈，立法調研組聽取了大家的意見建議，并通過第三方評估，明確了供熱入住率由原來規定的60%調整為48%，極大滿足了廣大用熱戶的要求，受到了市民的一致好評。

近兩年來的立法調研成果統計，各縣區人大常委會組織的立法征求意見建議采納率為26.3%，這些意見建議切實增強了地方性法規的可操作性和可執行性，體現了本地特色。

而同時，我們也發現個別縣區人大常委會對立法工作認識存在偏差，認為立法權是市里的，與縣區人大及其常委會關系不大，因而沒有組織好立法調研和書面征求意見工作，往往令市人大的調研組“白跑一趟”，導致做了“無用功”。

記者：針對這一現象，您認為問題的原因主要有哪些方面？

朱萬春：主要有以下幾個方面的原因：一是客觀上的人手不夠。有的縣區人大常委會確實存在沒有專門的機構和人員的問題，組織市里的立法調研和書面征求意見活動，也可以說是在做“份外的工作”，因此難免存在“應付一下”的思想。

二是工作認識上的缺位。有的縣區人大同志認為，縣區人大沒有立法權，立法工作是市人大的事情，讓縣區來提意見可能就是“走程序”，市里要求有關部門負責人參加，就只負責召集，至于大家有沒有意見、提什么意見就不關縣區的事情了。

三是個別縣區部門存在事不關己、高高掛起的態度。市里的立法調研項目，如果涉及本部門或是本系統的利益還比較重視，否則多數漠不關心，發言也是大而化之、言之無物。

四是部分基層人大代表對立法領域不熟悉，對一些法規條文不清楚，難以發表個人意見。由于立法活動專業性比較強，法規的用語也比較規范，對于非專業人士來說，要提出修改意見確實不太容易。

縣級人大常委會在參與地方立法中要立足全局、周密部署

記者：針對存在的這些問題，濱州市人大常委會是如何調動各縣區人大常委會協助開展立法工作積極性的？

朱萬春：首先在立法工作上，要求各縣區人大常委會一定要樹立上下一盤棋的思想。

雖然法規審議決定權在市人大及其常委會，但其決策基礎來自各縣區人大及其常委會和基層代表各個層面的意見和建議，是集體智慧的結晶，是全市各級人大工作者共同努力的結果。只有形成了這樣的共識，各縣區人大及其常委會才不會認為立法與己無關。比如，鄒平縣人大常委會在接到市人大常委會開展《濱州市文明行為促進條例（草案征求意見稿）》之后，縣人大常委會主任第一時間交辦，縣人大常委會分管副主任批辦，法工委、內司委具體承辦，積極組織縣鄉和縣直有關單位研究論證，匯總形成了修改建議稿，在市人大常委會立法調研組到該縣開展調研時，與會同志提出了12個方面共63條意見建議。

二是要求對市人大組織的立法征求意見和調研活動，一定要周密部署、牽頭抓總、搞好協調。市人大及其常委會的立法工作，是市人大及其常委會“四大職能”之首。所以，我們在組織開展立法調研工作中，反復強調縣區絕不能當“甩手掌柜”，一定要做到三個“認真對待”。

第一，對接到的立法征求意見通知要認真對待。各縣區人大常委會都要遵循一個必要的辦理程序。比如，接到通知后，主任或分管副主任提出批辦意見，具體承辦科室提出擬辦意見，根據擬辦意見確定征求意見的形式、規模和人員參加范圍，然后再下發通知，提出具體辦理的時間、修改建議要求，并對上報的征求意見建議進行匯總整理，及時上報市人大常委會。

第二，各縣區人大常委會有關承辦機構和人員對自身配合安排的立法調研要認真對待。收到市里開展立法調研的通知后，具體承辦人員一定要安排出時間去相關的部門、單位和基層人大代表中了解情況，掌握第一手的資料，在匯總立法征求意見建議情況時做到有的放矢；通過親自調研，做到心中有底，有所取舍，確保在立法征求意見建議座談會上談出有價值、有份量的意見建議。

第三，對參與征求意見建議的部門單位的辦理情況要認真對待。在這兩年的立法調研中，我們也感到一些參加立法調研座談會的部門找不到座談發言的主題。因此，我們建議各縣區人大常委會在對參與立法調研的部門單位提出工作要求時，主要強調以下三個方面：看一看法規草案的主題、框架結構和文字表述有什么問題；看看法規草案與本部門執行的上位法有沒有沖突的地方；從市民的角度，大家對法規草案涉及的制度和處罰條款有什么意見；另外，各縣區人大常委會要定期對一些縣區直部門和基層單位不認真對待立法征求意見的情況進行必要的通報，以進一步督促各部門和單位做好立法意見建議的征集工作。

記者：未來在地方立法中，濱州市人大針對進一步發揮各縣區人大常委會的積極性還有哪些舉措呢？

朱萬春：做好地方立法工作，重要的是思想認識上的高度統一。去年，我們在上海交大舉辦了一期由各縣區人大常委會分管副主任和法工委主任參加的立法培訓班，對于提高大家的立法水平起到了較好的促進作用。下一步，我們還將在提高各縣區人大常委會立法水平和能力建設上狠下功夫。一是繼續抓好立法業務培訓提升，安排人員到高校培訓或聘請專家學者來本地講授立法知識；二是搞好外出學習考察，學好外地的先進經驗；三是強化縣區之間的工作交流，相互學習借鑒；四是加強立法調研程序制度建設，確保立法調研工作在縣區取得實實在在的成效。