切實(shí)加強(qiáng)縣級(jí)人大專門委員會(huì)建設(shè)

□王 磊

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，而專門委員會(huì)制度是其重要的具體制度。2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)?！?016年底，以全省縣鄉(xiāng)人大換屆為契機(jī)，縣級(jí)人大普遍設(shè)立專門委員會(huì)，這是加強(qiáng)縣級(jí)人大工作和建設(shè)的重大進(jìn)步。如何與時(shí)俱進(jìn)加強(qiáng)縣級(jí)人大專門委員會(huì)建設(shè)，需要地方各級(jí)人大在實(shí)踐中不斷探索和總結(jié)。筆者就這一問(wèn)題談一談自己的認(rèn)識(shí)和思考。

一、明確縣級(jí)人大專門委員會(huì)的法律地位和特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)

關(guān)于縣級(jí)人大專門委員會(huì)的設(shè)立、組成和職責(zé)，地方組織法第三十條作出明確規(guī)定，決定了其具有特定的法律地位和性質(zhì)。從設(shè)立上看，縣級(jí)人大專委會(huì)是依法設(shè)立的，是在權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下完成某種專門任務(wù)的擔(dān)負(fù)者，屬常設(shè)機(jī)構(gòu)，是協(xié)助本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，具有法定職權(quán)。從組成上看，專委會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選，由縣級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)在代表中提名，大會(huì)表決通過(guò)，任期與人民代表大會(huì)一致。在大會(huì)閉會(huì)期間，常務(wù)委員會(huì)只可以任免專委會(huì)的個(gè)別副主任委員和部分委員，由主任會(huì)議提名，常委會(huì)會(huì)議通過(guò)。從職責(zé)上看，各專門委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。在人民代表大會(huì)期間，各專門委員會(huì)行使職權(quán)，接受人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；在大會(huì)閉會(huì)期間，繼續(xù)行使職權(quán)，接受人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助完成人大常委會(huì)和主任會(huì)議相關(guān)的監(jiān)督工作任務(wù)和其它工作任務(wù)。

人大專門委員會(huì)工作的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是專業(yè)性。各專門委員會(huì)是按照專業(yè)原則組建的，其組成人員大多是熟悉本專門委員會(huì)業(yè)務(wù)的專家或者有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，這就使各專委會(huì)都具有各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。二是經(jīng)常性。縣級(jí)以上人民代表大會(huì)一般每年舉行一次會(huì)議，人大常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次會(huì)議，而專門委員會(huì)的工作則是經(jīng)常性的，其好處在于便于對(duì)有關(guān)議案和專業(yè)性的問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，從而為本級(jí)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)有關(guān)議案、報(bào)告和作出決議決定做好充分準(zhǔn)備工作。三是法律權(quán)威性。專門委員會(huì)雖然不是最后決定問(wèn)題的權(quán)力機(jī)關(guān)，但由于它的工作職責(zé)是憲法和地方組織法賦予的，這一特定的法律地位和性質(zhì)決定了其履行職責(zé)的法律規(guī)范性和權(quán)威性。

明確了縣級(jí)人大專門委員會(huì)的法律地位、優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，有助于厘清專委會(huì)與縣級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的工作委員會(huì)的區(qū)別，從而糾正工作中的一些模糊認(rèn)識(shí)。兩者的區(qū)別體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是產(chǎn)生方式不同，專委會(huì)由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，而工委會(huì)由常委會(huì)任命。二是組成人員不同，專委會(huì)由代表組成，工委會(huì)則不一定這樣。三是隸屬關(guān)系不同，專委會(huì)是代表大會(huì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)，工委會(huì)是常委會(huì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)常委會(huì)負(fù)責(zé)，專委會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。四是功能定位不同，專委會(huì)是議事機(jī)構(gòu)，工委會(huì)是工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)。五是職權(quán)責(zé)任不同，專委會(huì)有其法律規(guī)定的職權(quán)，工委會(huì)職權(quán)則沒(méi)有具體法律規(guī)定。

二、務(wù)實(shí)發(fā)揮好縣級(jí)人大專門委員會(huì)的職能作用

人大專門委員會(huì)的性質(zhì)和地位，決定了它應(yīng)當(dāng)而且能夠在協(xié)助人大及其常委會(huì)行使職權(quán)中發(fā)揮重要的職能作用。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合縣級(jí)人大工作實(shí)際，筆者認(rèn)為，縣級(jí)人大專委會(huì)發(fā)揮好職能作用，主要應(yīng)在以下三個(gè)方面用功發(fā)力。

（一）圍繞提高審議質(zhì)量和實(shí)效，在常委會(huì)審議工作中發(fā)揮作用。人大常委會(huì)會(huì)議是地方人大常委會(huì)依法行使職權(quán)最基本、最主要的方式和途徑。人大專委會(huì)協(xié)助常委會(huì)提高會(huì)議審議質(zhì)量和效果，應(yīng)在三個(gè)方面用力：第一，提出常委會(huì)審議議題的建議，增強(qiáng)目的性。監(jiān)督法把本級(jí)人大專門委員會(huì)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，確定為聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的議題的六大途徑之一。這就要求各專委會(huì)調(diào)查研究要更加深入，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上精心選題。在年初制定工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益的，社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題進(jìn)行安排。第二，充分做好審議準(zhǔn)備工作，增強(qiáng)針對(duì)性。在聽取“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告前，專委會(huì)應(yīng)協(xié)助人大常委會(huì)組織常委會(huì)組成人員和人大代表進(jìn)行專題視察和調(diào)研，幫助他們了解和掌握情況，發(fā)現(xiàn)和研究問(wèn)題；與報(bào)告單位密切聯(lián)系，就報(bào)告內(nèi)容溝通情況，交換意見，幫助報(bào)告人認(rèn)真準(zhǔn)備報(bào)告；對(duì)準(zhǔn)備提交常委會(huì)會(huì)議審議的專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行認(rèn)真初審，提出初審意見；在深入調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，起草調(diào)研報(bào)告，對(duì)“一府兩院”工作作出客觀公正的評(píng)價(jià)，實(shí)事求是地指出存在的問(wèn)題。通過(guò)以上準(zhǔn)備工作，保證常委會(huì)會(huì)議在審議中抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和要害議深議透。第三，跟蹤督辦常委會(huì)審議意見的落實(shí)，增強(qiáng)實(shí)效性。聽取專項(xiàng)工作報(bào)告后，專委會(huì)應(yīng)對(duì)常委會(huì)組成人員的審議意見及時(shí)整理綜合，形成文字材料，分別交由“一府兩院”及相關(guān)部門限期研究處理，并通過(guò)全程跟蹤督辦、適時(shí)檢查督促、后期考核測(cè)評(píng)等形式，加強(qiáng)對(duì)意見的跟蹤反饋和辦理落實(shí)，做到件件有交代、事事有結(jié)果。

（二）圍繞保障憲法和法律法規(guī)的有效實(shí)施，在協(xié)助常委會(huì)實(shí)施有效監(jiān)督中發(fā)揮作用。保證國(guó)家憲法和法律法規(guī)在本行政區(qū)域正確有效實(shí)施是地方人大專門委員會(huì)的重要職責(zé)。一是協(xié)助常委會(huì)開展執(zhí)法檢查。監(jiān)督法明確規(guī)定，各專門委員會(huì)在法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查中不是執(zhí)法檢查的主體，而是承擔(dān)具體組織實(shí)施的職責(zé)。各專委會(huì)應(yīng)認(rèn)真做好執(zhí)法檢查的前期準(zhǔn)備工作，制定執(zhí)法檢查方案，熟悉和掌握有關(guān)法律法規(guī)和政策，收集法律法規(guī)實(shí)施情況的材料。在執(zhí)法檢查過(guò)程中可以采取聽取匯報(bào)、詢問(wèn)、召開座談會(huì)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察、查看文件等多種形式，深入基層、深入實(shí)際，了解和掌握法律法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況，研究法律實(shí)施中存在的問(wèn)題。執(zhí)法檢查報(bào)告要實(shí)事求是，建議意見要切實(shí)可行，同時(shí)，做好執(zhí)法檢查后整改情況的跟蹤監(jiān)督。二是加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃預(yù)算的監(jiān)督。監(jiān)督法明確規(guī)定了重點(diǎn)審查內(nèi)容，有關(guān)專門委員會(huì)應(yīng)督促政府有關(guān)部門嚴(yán)格按照法律法規(guī)行事，促使政府依法理財(cái)，管理好、使用好納稅人的錢。三是加強(qiáng)與“一府兩院”的聯(lián)系溝通。我國(guó)政權(quán)機(jī)關(guān)既合理分工，又相互統(tǒng)一，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮各自的職能作用。人大與“一府兩院”的目標(biāo)是一致的，因此，專委會(huì)應(yīng)注重發(fā)揮聯(lián)絡(luò)職能，與“一府兩院”加強(qiáng)經(jīng)常性地聯(lián)系溝通，及時(shí)了解有關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大事項(xiàng)和工作動(dòng)態(tài)，寓支持于監(jiān)督之中，幫助和支持“一府兩院”推進(jìn)工作；同時(shí)也有利于“一府兩院”更多地聽到人大的意見和建議，更好地改進(jìn)工作。

（三）圍繞密切同代表的聯(lián)系、落實(shí)好群眾路線，在辦理代表議案、建議、批評(píng)和意見工作中發(fā)揮作用。人大代表是人民群眾派往國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的使者，他們提出的議案、建議、批評(píng)和意見，集中反映了人民群眾的意愿和要求，必須高度重視和認(rèn)真辦理。人大專門委員會(huì)成員來(lái)自于代表、工作植根于代表，理應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和職能，協(xié)助常委會(huì)認(rèn)真做好辦理工作，督促有關(guān)問(wèn)題的解決，切實(shí)保障人大代表的權(quán)益，維護(hù)人民群眾的利益，落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想。應(yīng)重視密切與人大代表的聯(lián)系，不斷延伸監(jiān)督觸角，為代表提出議案、建議、批評(píng)和意見提供服務(wù)。圍繞提高議案辦理質(zhì)量，加強(qiáng)與有關(guān)部門、單位和提議案人的聯(lián)系與溝通，聽取并采納合理意見。在認(rèn)真審議代表議案的基礎(chǔ)上提出審議結(jié)果報(bào)告，經(jīng)委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)后，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。對(duì)一些涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的需要重點(diǎn)辦理的建議、批評(píng)和意見，有關(guān)專委會(huì)應(yīng)進(jìn)行跟蹤督辦，抓好落實(shí)。此外，專委會(huì)要密切與人民群眾的聯(lián)系，協(xié)助人大常委會(huì)認(rèn)真做好信訪工作，切實(shí)維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益，為促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

三、重視加強(qiáng)縣級(jí)人大專門委員會(huì)組織和制度建設(shè)

目前，雖然全省各縣級(jí)人大普遍設(shè)立專門委員會(huì)，但人員結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題較為突出，主要表現(xiàn)在年齡結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)素質(zhì)不高、辦事人員過(guò)少等方面，同時(shí)工作機(jī)制不完善的問(wèn)題也應(yīng)引起重視。以德州市為例，11個(gè)縣（市、區(qū)）人大均設(shè)立內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、民族僑務(wù)外事委員會(huì)。各專委會(huì)組成人員5～7名，其中，主任委員1名，有的專職配備，有的由人大常委會(huì)副主任兼任；副主任委員1～2名，個(gè)別縣達(dá)到3名；委員2～3名，個(gè)別縣只有1名。從年齡結(jié)構(gòu)看，專委會(huì)主任委員和副主任委員平均年齡普遍偏大，尤其是主任委員更為突出，多數(shù)是從黨政群部門單位領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)崗而來(lái)，大多數(shù)年齡在50歲以上，有的干不到任期屆滿就面臨退休。從專業(yè)素質(zhì)看，雖然專委會(huì)主任委員和副主任委員很多都有豐富的工作閱歷和經(jīng)驗(yàn)，但也存在知識(shí)結(jié)構(gòu)不對(duì)口、專業(yè)素養(yǎng)不高、重新學(xué)習(xí)主動(dòng)性不強(qiáng)等問(wèn)題，與專委會(huì)工作要求存在不小差距。從工作力量配備看，縣級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)配備工作人員一般在20人左右，最少的僅15人，常委會(huì)機(jī)關(guān)編制長(zhǎng)期緊缺，普遍存在“一人一委”“一人一室”現(xiàn)象，能用于專委會(huì)的工作力量少之又少。專門委員會(huì)貴在“?！弊郑P(guān)鍵要有專業(yè)的“人”干專業(yè)的“事”，必須通過(guò)加強(qiáng)縣級(jí)人大專委會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)，使其工作走向制度化、規(guī)范化。

（一）優(yōu)化專門委員會(huì)的組成結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，促進(jìn)年輕化。在配備專委會(huì)組成人員時(shí)，應(yīng)注意老中青相結(jié)合，形成合理的年齡梯隊(duì)結(jié)構(gòu)，使各年齡層次的人員都能發(fā)揮長(zhǎng)處，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。從人大專委會(huì)制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，專委會(huì)組成人員的提名年齡應(yīng)該與黨委、政府同等要求，進(jìn)一步降低組成人員的平均年齡，從而保證專委會(huì)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使得專委會(huì)的工作充滿朝氣與活力。二是優(yōu)化專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)專業(yè)化。這就需要認(rèn)真分析人大代表的專業(yè)知識(shí)、學(xué)歷背景、履職能力，合理配備各專委會(huì)組成人員，保證既要有專業(yè)分工，又要有各方面專業(yè)人才，從而提高專委會(huì)組成人員的專業(yè)化水平。特別是注重選任具有較高的經(jīng)濟(jì)、法律及相關(guān)專業(yè)知識(shí)背景的年輕代表?yè)?dān)任專委會(huì)委員，以滿足人大及其常委會(huì)開展監(jiān)督工作的需要。三是提高專職委員比例，促進(jìn)專職化。逐步提高專委會(huì)中專職委員比例，不僅有利于專委會(huì)工作的順利開展，也對(duì)提高專委會(huì)的專業(yè)化程度大有裨益。同時(shí)，應(yīng)重視加強(qiáng)對(duì)專委會(huì)組成人員的培訓(xùn)工作，及時(shí)組織開展業(yè)務(wù)理論、政策法律和人大知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高專委會(huì)履行職權(quán)的能力和工作的向心力、凝聚力，努力營(yíng)造“想干事、能干事、會(huì)干事”的濃厚氛圍。

（二）建立專家顧問(wèn)制度。專業(yè)化是人大專門委員會(huì)最大的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但由于社會(huì)分工和專業(yè)分工日趨細(xì)化，加之專門委員會(huì)人力、智力資源有限，人大代表中的各方面專家數(shù)量同樣有限，因而必須面向社會(huì)、善用外腦，廣泛借助各方面的專家學(xué)者、精英人才輔助人大專委會(huì)開展工作。這就需要建立和完善專家顧問(wèn)制度，以契約關(guān)系的形式優(yōu)先從高校、科研機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位，選聘相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的資深專家，為專委會(huì)工作提供咨詢服務(wù)。為更好地發(fā)揮專家作用，可以在必要時(shí)邀請(qǐng)專家顧問(wèn)列席專委會(huì)會(huì)議，發(fā)表專業(yè)意見。

（三）完善專門委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)。省、市兩級(jí)人大可制定出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)縣級(jí)人大專委會(huì)的具體職責(zé)、議事規(guī)則、工作方式、協(xié)調(diào)制度等加以細(xì)化規(guī)定，使各專委會(huì)在履行研究審議擬定議案、協(xié)助常委會(huì)開展監(jiān)督工作等職責(zé)時(shí)有規(guī)可依、有章可循，在各司其職、分工配合的基礎(chǔ)之上提高工作效率。條件成熟的地方可考慮制定地方人大專門委員會(huì)工作條例，為市、縣兩級(jí)人大專委會(huì)發(fā)揮職能作用建章立制，使其有法可依。