香港特區(qū)國(guó)家安全立法中的社會(huì)關(guān)切之回應(yīng)

文/底高揚(yáng)

香港特區(qū)國(guó)家安全立法（下文簡(jiǎn)稱“國(guó)安立法”）遲遲難以完成，其關(guān)鍵原因在于香港社會(huì)對(duì)之存在著分歧、顧忌和誤解，更進(jìn)一步的原因則在于香港社會(huì)的諸多社會(huì)關(guān)切尚未得到妥善的回應(yīng)與解決。表面上看，香港社會(huì)對(duì)國(guó)安立法態(tài)度呈現(xiàn)兩極分化：要么反對(duì)，要么贊成。實(shí)際上，這是對(duì)立法結(jié)果二元對(duì)立的簡(jiǎn)單化描述，無(wú)助于解決問(wèn)題。通過(guò)辯證分析，立法結(jié)果表征的南轅北轍的態(tài)度其實(shí)是從相反的角度表達(dá)著相同的意思：反對(duì)者對(duì)國(guó)安立法部分內(nèi)容持贊成態(tài)度，贊成者對(duì)國(guó)安立法部分內(nèi)容持保留態(tài)度。也就是說(shuō)，香港社會(huì)對(duì)國(guó)安立法的態(tài)度是共識(shí)中伴隨著歧見(jiàn)。因此，重新推動(dòng)香港境內(nèi)的國(guó)安立法，根本任務(wù)在于充分挖掘、聚焦和消除其中可能存在的分歧、顧忌和誤解。

在香港國(guó)安立法框架里，平衡基本權(quán)利保障與國(guó)家安全保障是一個(gè)基礎(chǔ)命題，但它不是一元化的，而可以分解為香港繼受性、自治性和競(jìng)合性三個(gè)維度；它不是抽象的，而是具體表現(xiàn)在國(guó)安立法模式、“一國(guó)兩制”的發(fā)展走向、國(guó)安立法對(duì)香港居民私權(quán)和香港公權(quán)力的影響等方面。進(jìn)一步說(shuō)，香港社會(huì)在國(guó)安立法上存在的分歧、顧忌和誤解具體反映在其諸多關(guān)切上。可以說(shuō)，疏解基本權(quán)利保障與國(guó)家安全保障的內(nèi)在張力，關(guān)鍵在于上述維度中所蘊(yùn)含的香港社會(huì)的具體關(guān)切是否得到重視和妥當(dāng)回應(yīng)。鑒于此，本文擬從上述三個(gè)維度分別在宏觀背景、微觀制度、法律沖突層次上精細(xì)剖析國(guó)安立法中影響香港居民基本權(quán)利的因素，充分而深入地挖掘上述基礎(chǔ)命題所包含的具體社會(huì)關(guān)切，評(píng)析國(guó)安立法相關(guān)規(guī)定的積極意義，并提出完善香港國(guó)安立法的有效機(jī)制和法治渠道，以期最大限度地消除可能存在的分歧、顧忌和誤解，增進(jìn)香港社會(huì)對(duì)國(guó)安立法的共識(shí)。

香港特區(qū)國(guó)安立法中的社會(huì)關(guān)切之繼受性層面的考察

（一）國(guó)安立法模式的選擇：兼顧制定法模式和普通法模式

國(guó)安立法模式的選擇直接關(guān)系著香港居民基本權(quán)利的保障，因?yàn)閮煞N模式下公權(quán)力對(duì)基本權(quán)利侵犯的可能性不同。而從結(jié)果導(dǎo)向來(lái)看，制定法模式相較于普通法模式下的國(guó)安立法更容易、更快速、更穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)中央設(shè)置國(guó)安立法的目的。但這種國(guó)安立法路徑略顯簡(jiǎn)單，沒(méi)有對(duì)香港深厚的普通法傳統(tǒng)給予應(yīng)有的關(guān)注。盡管香港實(shí)行“行政主導(dǎo)”政制，但傳統(tǒng)普通法精神沒(méi)有褪去，反而在香港的具體環(huán)境下被具體化，其對(duì)香港立法的作用和影響始終存在。

2002年的《實(shí)施基本法第二十三條咨詢文件》（下文簡(jiǎn)稱《咨詢文件》）把普通法罪行轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ǚǖ牧⒎ńㄗh以及《國(guó)家安全（立法條文）法例草案》（下文簡(jiǎn)稱《草案》）編纂修訂相應(yīng)普通法罪行的立法方法，不能被認(rèn)為香港國(guó)安立法排除了普通法模式。香港國(guó)安立法把普通法轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ǚǖ淖龇ㄕ浅浞肿鹬亍⒊姓J(rèn)普通法作用的表現(xiàn)。可以說(shuō)，其思路就是“第23條的所有罪行均參照現(xiàn)行法例和普通法原則，審慎而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂贫ā薄牧⒎妓噥?lái)說(shuō)，此國(guó)安立法很好地兼顧了制定法模式與普通法模式的優(yōu)勢(shì)，照顧了香港社會(huì)的普通法情感。在今后的國(guó)安立法咨詢中，一方面采取制定法模式，出臺(tái)相應(yīng)的專門法律，通過(guò)法律解釋等手段予以實(shí)施；另一方面要承認(rèn)普通法在國(guó)安立法中的規(guī)范效力，適當(dāng)引入普通法元素，集中宣布通過(guò)普通法進(jìn)一步明確涉國(guó)安行為的界限，從而消除或緩解香港社會(huì)對(duì)制定法的顧忌，安撫和回應(yīng)香港社會(huì)對(duì)國(guó)安立法的芥蒂心理，提高國(guó)安立法的可接受性。

（二）國(guó)安立法的原旨：堅(jiān)持“一國(guó)兩制”而非轉(zhuǎn)向“一國(guó)一制”

考察第23條國(guó)安立法條款的發(fā)展史可以推論：第23條是一項(xiàng)帶有強(qiáng)烈政治性的威懾條款，其目的在于對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的涉國(guó)安行為起到阻嚇作用。從一般立法體制上講，中央有權(quán)對(duì)香港地區(qū)的國(guó)家安全事項(xiàng)進(jìn)行管治。但制定基本法時(shí)，中央把國(guó)安立法單獨(dú)拿出來(lái)，并采用“授權(quán)+義務(wù)”的復(fù)合結(jié)構(gòu)予以規(guī)定，突出了中央對(duì)回歸后香港治理的考慮。從深層次分析，中央的這種考慮實(shí)質(zhì)暗含了二元的“一國(guó)兩制”，即以《中英聯(lián)合聲明》的內(nèi)容為主體的統(tǒng)一范式的“一國(guó)兩制”和以國(guó)安立法為代表的治理范式的“一國(guó)兩制”。統(tǒng)一范式的“一國(guó)兩制”目的在于割裂香港與英國(guó)的主權(quán)聯(lián)系，以最大的制度包容來(lái)緩沖香港與內(nèi)地意識(shí)形態(tài)方面的拒斥程度。而治理范式的“一國(guó)兩制”在于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮香港在某些事務(wù)上的制度優(yōu)勢(shì)，尋求中央與香港的共同治理，從而增進(jìn)香港政治認(rèn)同。就國(guó)安立法而言，中央為香港高度自治劃定了政治底線，是“一國(guó)”在回歸后的香港治理上的具體體現(xiàn)。從另一方面分析，在當(dāng)時(shí)的語(yǔ)境下，第23條立法形式所承載的國(guó)家安全實(shí)體，反映了中央在未來(lái)香港治理的一些敏感議題上的開(kāi)放性心態(tài)，展示了“一國(guó)兩制”的靈活性、包容性。

中央在內(nèi)地和香港分別設(shè)置具有強(qiáng)烈政治性的國(guó)安法律，且授權(quán)香港自行制定之，是中央在“一國(guó)兩制”框架下對(duì)充分尊重和保障香港居民基本權(quán)利的特殊安排，且這種安排蘊(yùn)含著“一國(guó)兩制”設(shè)計(jì)者對(duì)回歸后香港治理高瞻遠(yuǎn)矚的政治智慧。國(guó)安立法是“一國(guó)兩制”的應(yīng)有之義，而不是其本身要發(fā)生根本變化。香港社會(huì)應(yīng)深化對(duì)“一國(guó)兩制”的理解，正確認(rèn)識(shí)“一國(guó)兩制”的時(shí)代變遷。同時(shí)，中央在推動(dòng)國(guó)安立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮其立法原旨，與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)變對(duì)“一國(guó)兩制”的認(rèn)識(shí)，即從統(tǒng)一范式的“一國(guó)兩制”轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫矸妒降摹耙粐?guó)兩制”，并在底線思維的基礎(chǔ)上采用“循序漸進(jìn)”原則指導(dǎo)治理范式的“一國(guó)兩制”實(shí)踐，不宜再用統(tǒng)一范式的“一國(guó)兩制”試圖消除內(nèi)地和香港在國(guó)家安全認(rèn)識(shí)上客觀存在的法律、政制、思維等差異，以防削弱香港社會(huì)對(duì)“一國(guó)兩制”的制度感情和時(shí)代認(rèn)可。

香港特區(qū)國(guó)安立法中的社會(huì)關(guān)切之自治性層面的考察

（一）國(guó)安立法對(duì)私權(quán)的影響：香港居民基本權(quán)利并不會(huì)受到嚴(yán)格限制

通過(guò)研究關(guān)于國(guó)安立法的意見(jiàn)書(shū)，筆者發(fā)現(xiàn)，反對(duì)者多從刑罰種類、刑期長(zhǎng)短和罰金多少等角度來(lái)論證香港國(guó)安立法的嚴(yán)苛性，這其實(shí)是對(duì)國(guó)安立法的嚴(yán)重誤解。刑罰種類等當(dāng)然是法律嚴(yán)苛程度的量化指標(biāo)，但這屬于刑罰立法裁量范疇，這些指標(biāo)可以由立法者根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。就一項(xiàng)立法而言，其嚴(yán)苛性的權(quán)重指標(biāo)是構(gòu)成犯罪的門檻，即罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)高低，而非最高刑罰的程度。

在“叛國(guó)罪”中，建議在今后的國(guó)安立法咨詢中，港府當(dāng)局應(yīng)充分準(zhǔn)備相關(guān)普通法例，以法釋意，增強(qiáng)詞匯闡釋的說(shuō)服力。在“煽動(dòng)叛亂罪”中，《草案》規(guī)定了“主觀意圖+客觀相當(dāng)可能”的入罪標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的保障措施，強(qiáng)調(diào)了結(jié)果導(dǎo)向思維，可以消除香港社會(huì)因一般表達(dá)而獲罪的顧忌。對(duì)于“分裂國(guó)家”和“顛覆中央人民政府”這類新罪行，有些意見(jiàn)指出其把內(nèi)地的國(guó)安概念照搬至香港，將嚴(yán)重?fù)p害香港居民基本權(quán)利。這是由香港歧視內(nèi)地法律概念的慣性思維產(chǎn)生的誤解，其形成原因有兩方面：沒(méi)有深入了解《草案》中兩個(gè)新罪名的具體內(nèi)容，犯了望文生義的錯(cuò)誤；不了解內(nèi)地《刑法》中的危害國(guó)家安全罪的規(guī)定。關(guān)于“竊取國(guó)家機(jī)密罪”的誤解，香港社會(huì)不能把因時(shí)代變遷、社會(huì)需要和立法滯后等導(dǎo)致的法律補(bǔ)充、修改等歸咎于立法本身。還有意見(jiàn)認(rèn)為《草案》規(guī)定抵觸《香港特別行政區(qū)基本法》（下文簡(jiǎn)稱《基本法》）。其是因?qū)υ撟镄械淖置娼忉尪鴽](méi)有領(lǐng)悟其立法目的所引起的誤解。竊取國(guó)家機(jī)密是一個(gè)集合罪名，披露相對(duì)于竊取是可罰的連續(xù)行為，符合維護(hù)國(guó)家安全的邏輯要求和《基本法》的立法目的。有的意見(jiàn)建議在此罪行中加入“公眾利益”的免責(zé)或抗辯理由。《草案》予以采納但并非無(wú)條件放任“公眾利益”的例外適用，而是設(shè)定了比例原則。在“取締危害國(guó)家安全組織”中，香港社會(huì)存在著誤解或顧忌。（1）將“不公開(kāi)審訊”“缺席審訊”解讀為“秘密審判”。不公開(kāi)審判、缺席審判是世界通行的重要刑事訴訟原則，此外，《草案》已設(shè)置了相應(yīng)的關(guān)卡來(lái)保障知情權(quán)等香港居民的合法權(quán)益。（2）對(duì)權(quán)力過(guò)分集中的顧忌。建議將某組織是否危害國(guó)家安全的判斷權(quán)與取締危害國(guó)家安全組織的執(zhí)行權(quán)分離，壓縮保安局長(zhǎng)對(duì)取締組織事項(xiàng)的巨大裁量權(quán)。《草案》對(duì)相關(guān)罪行的規(guī)定相較于香港普通法罪行、國(guó)外做法寬松很多，甚至到了港府偏聽(tīng)“民意”而不斷妥協(xié)退讓的地步。這些規(guī)定一方面增加了檢控國(guó)安犯罪的難度和嚴(yán)肅性，防止國(guó)安案件中公權(quán)力的濫用；另一方面增強(qiáng)了香港居民抗辯犯罪指控的能力。可以說(shuō)，香港國(guó)安立法嚴(yán)格遵守《基本法》，并沒(méi)有嚴(yán)格限制香港居民的基本權(quán)利。

（二）國(guó)安立法對(duì)公權(quán)的影響：全國(guó)人大常委會(huì)釋法不會(huì)消解香港司法保護(hù)力

鑒于國(guó)安立法的強(qiáng)政治性，香港社會(huì)可能擔(dān)心中央為貫徹其政治意圖會(huì)通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《基本法》的解釋來(lái)削弱香港法院對(duì)香港居民的司法保護(hù)力，進(jìn)而界定國(guó)安法律相關(guān)條款，達(dá)致維護(hù)國(guó)家安全的目的。盡管全國(guó)人大常委會(huì)釋法對(duì)香港法院審判力造成的可能消解效果不是國(guó)安立法本身帶來(lái)的影響，但在國(guó)安立法框架下，這種可能消解效果客觀上加深了香港社會(huì)對(duì)這對(duì)作用關(guān)系的顧忌。

從理論上看，全國(guó)人大常委會(huì)的解釋不介入香港法院對(duì)香港高度自治范圍內(nèi)案件的審判，因此就不存在前者削弱后者司法保護(hù)力情況。而國(guó)安立法屬于中央和香港特區(qū)的關(guān)系范疇，香港法院服從全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)安條款的解釋是《基本法》規(guī)定的法律制度并在《基本法》框架下進(jìn)行，其目的在于保障涉及中央和香港特區(qū)關(guān)系的事項(xiàng)符合“一國(guó)兩制”的基本原則，并非對(duì)香港法院司法審判力的消解或不當(dāng)干涉。從實(shí)踐來(lái)看，盡管《基本法》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋并不多，但在香港社會(huì)引起不小爭(zhēng)議。香港社會(huì)擔(dān)心全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋會(huì)干擾甚至架空香港法院對(duì)案件的終審權(quán)，從而影響香港的司法獨(dú)立。鑒于此，就國(guó)安立法而言，考慮到香港社會(huì)對(duì)普通法和司法的良好情愫，建議將全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)安立法的法律解釋程序前置：除可能造成國(guó)家安全漏洞的緊急嚴(yán)重時(shí)刻外，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《基本法》的解釋與香港法院的解釋和裁判不宜發(fā)生正面沖突；通過(guò)與港府的聯(lián)系機(jī)制，依據(jù)《基本法》提前對(duì)國(guó)安立法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，預(yù)判可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并適時(shí)主動(dòng)進(jìn)行抽象法律解釋，于立法前闡釋其立法宗旨和目的，明確其立法內(nèi)涵和界限，及時(shí)回應(yīng)香港社會(huì)的誤解和顧忌，掃除國(guó)安立法中的障礙，從而把國(guó)安立法納入到中央、香港立法會(huì)、香港居民三者底線清晰、行動(dòng)有力、后顧無(wú)憂的理性框架中來(lái)。

香港特區(qū)國(guó)安立法中的社會(huì)關(guān)切之競(jìng)合性層面的考察

（一）國(guó)安立法的國(guó)際面向：須詳細(xì)論證相關(guān)規(guī)定符合在港實(shí)施的國(guó)際公約

香港的普通法傳統(tǒng)決定了其立法、司法必然與國(guó)際法有著緊密聯(lián)系。2002年《咨詢文件》涉及了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》（下文簡(jiǎn)稱《公約》），但其僅僅是原則性的表述，宣布國(guó)安立法會(huì)詳細(xì)研究并遵循國(guó)際人權(quán)公約，并沒(méi)有具體論證國(guó)安立法如何與《公約》基本精神相一致，該《公約》的哪些規(guī)定不適合香港國(guó)安立法等，以至于無(wú)法回應(yīng)香港社會(huì)對(duì)這方面的顧忌。

《基本法》第39條規(guī)定《公約》適用于香港的有關(guān)條款繼續(xù)有效，而這些條款與國(guó)安立法有關(guān)的是第9、19、20、21、22條等。本文僅以《公約》第19條為例，指出《咨詢文件》中“煽動(dòng)叛亂罪行”的規(guī)定與該條款相符的論證是無(wú)力的，并以此為基礎(chǔ)提出完善建議。建議以后咨詢文件采取以下思路處理國(guó)安立法與《公約》《約翰內(nèi)斯堡原則》等國(guó)際法的融合關(guān)系。（1）具體界定“煽動(dòng)叛亂罪行”，包括含義、適用范圍、構(gòu)成要件等；（2）分析《公約》第19條的內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)，闡釋該條款的基本精神；（3）將“煽動(dòng)叛亂罪行”的規(guī)定涵攝《公約》第19條，指出兩者的一致性以及國(guó)安立法對(duì)《公約》第19條保留意見(jiàn)的理由；（4）得出“煽動(dòng)叛亂罪行”的規(guī)定是否符合《公約》第19條的結(jié)論。

（二）國(guó)安立法的國(guó)內(nèi)面向：按不同情況確定相關(guān)罪行所適用的法律

《草案》對(duì)國(guó)安罪行的法律適用作了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定一方面很分散，尚未形成體系化的制度；另一方面不同罪行所適用的規(guī)則之間存在邏輯悖論，這可能會(huì)給國(guó)家安全帶來(lái)漏洞。鑒于此，本部分從理論上對(duì)涉國(guó)安罪行是適用香港國(guó)安法律還是內(nèi)地法律追究責(zé)任進(jìn)行抽象整合，系統(tǒng)提出相應(yīng)的法律適用原則。

在香港境內(nèi)實(shí)施涉國(guó)安行為，則依據(jù)屬地原則，即凡在香港境內(nèi)實(shí)施國(guó)安犯罪，無(wú)論是否為香港永久性居民，是否為中國(guó)人，一律適用香港國(guó)安法律。在香港境外實(shí)施涉國(guó)安行為，由于其情況比較復(fù)雜，需要分情況討論：

（1）如果行為人是香港永久性居民，為了體現(xiàn)“兩制”在香港法律體系中的制度價(jià)值以及保證追訴犯罪與香港人權(quán)法律標(biāo)準(zhǔn)相一致，建議直接適用香港國(guó)安法律。考慮到國(guó)安犯罪一般為共同犯罪，為了體現(xiàn)“一國(guó)”的威嚴(yán)，防止與香港永久性居民共同作案的內(nèi)地及其他地方的人規(guī)避內(nèi)地打擊，因此對(duì)這些人采取“分離原則”，即香港永久性居民移交香港法院，適用香港國(guó)安法律予以追責(zé)；其他人則適用內(nèi)地《刑法》等法律，由內(nèi)地法院行使司法管轄。（2）如果行為人是香港非永久性居民，《咨詢文件》建議采取的“客觀地域原則”等是“長(zhǎng)臂管轄”原則的變形，極大地拓展了香港國(guó)安法律的適用范圍，可以說(shuō)這在一定程度上體現(xiàn)了香港法律急于保障基本權(quán)利的鮮明價(jià)值。但另一方面這也隱含著“地方保護(hù)主義”的意味，排減了內(nèi)地管轄國(guó)安犯罪的空間和可能，由此帶來(lái)的后果就是我國(guó)打擊國(guó)安犯罪的標(biāo)準(zhǔn)變相降低了。為防止香港法律成為實(shí)施國(guó)安犯罪人的“保護(hù)傘”，筆者建議應(yīng)提高該原則中的“最低聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)”，改之為“主要關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)”，以此來(lái)適當(dāng)限制香港國(guó)安法律的“長(zhǎng)臂管轄”范圍。

結(jié)語(yǔ)

香港國(guó)安立法直接關(guān)系著香港居民的基本權(quán)利，相關(guān)立法進(jìn)程受挫是可以理解的，但不可因此而將國(guó)安立法污名化、妖魔化。總的來(lái)說(shuō)，《草案》所反映的香港國(guó)安立法的指導(dǎo)原則、整體思路和具體措施等基本是合理的，相關(guān)制度設(shè)計(jì)較好地平衡了香港居民基本權(quán)利保障與國(guó)家安全保障的關(guān)系。香港社會(huì)對(duì)國(guó)安立法存在爭(zhēng)議實(shí)屬正常，但香港立法會(huì)部分議員想方設(shè)法地阻止立法，拖延立法，歪曲丑化立法的企圖和行徑是不得人心的。如果相關(guān)爭(zhēng)議得到合理回應(yīng)與解決，香港國(guó)安立法仍不能獲得通過(guò)，那只能意味著部分堅(jiān)持反對(duì)國(guó)安立法的議員背棄了宣誓擁護(hù)《基本法》的承諾。從另一角度而言，香港國(guó)安立法過(guò)程足夠證明香港特區(qū)政府是重視民意的民主政府、維護(hù)港人利益的善治政府、履行憲制義務(wù)的責(zé)任政府，希望香港社會(huì)克服自由主義、個(gè)人主義傾向，以理性、務(wù)實(shí)、負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與國(guó)安立法，正視分歧、誤解和顧忌，獲得國(guó)安立法的最大共識(shí)，從而早日完成香港國(guó)安立法。