創新我省“農業轉移人口市民化”融資機制

□李一花 張念明

黨的十八屆三中全會提出要推進以人為核心的新型城鎮化，黨的十九大提出要加快農業轉移人口市民化。在供給側結構性改革主線下，加快推進“農業轉移人口市民化”是我省穩增長、調結構、惠民生的黃金結合點，是新舊動能有序轉換的重要支撐。

一、我省推動“農業轉移人口市民化”的目標和挑戰

（一）總體目標。國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）提出，到2020年我國要解決1億農業轉移人口落戶城鎮，在此總體要求下，我省《2014—2020新型城鎮化規劃》提出，到2020年要實現700萬左右農業轉移人口落戶城鎮，實現常住人口城鎮化率62%、戶籍人口城鎮化率52%的基本目標。加快推進“農業轉移人口市民化”已成為我省經濟社會發展的重要施政方略。

（二）挑戰之一：人往哪里去？推進“農業轉移人口市民化”面臨兩大難題：一是人往哪里去；二是錢從何處來？對于第一個問題，2016年《山東半島城市群發展規劃（2016—2030年）》做出了明確的回答。山東半島城市群要構建“兩圈四區、網絡發展”的總體格局，以都市圈（區）為主要載體，統籌推進人口市民化。濟南、青島邁入特大城市行列，臨沂、煙臺、淄博、濟寧、濰坊進一步壯大規模，棗莊、威海、德州等8個城市發展成為大城市。

（三）挑戰之二：錢從何處來？當前，各界對市民化公共成本的測算結果不一，我們以《國家基本公共服務體系十二五規劃》項目為標準，測算的市民化人均公共成本大致在10萬元左右。由于城市基本公共服務水平不同，各市有所不同，濟南市9萬元、青島市11萬元、一般地級市為7萬元左右。當前我國經濟進入新常態，財政收支壓力大、財政赤字水平高、地方債券規模有限，如何創新市民化的資金來源成為亟待解決的難題。

與市民化面臨資金難題密切相關，從農民工的角度，其在城鄉間的流動也表現出動態化、復雜化的特點。一方面，部分農民工存在留城意愿和能力不足的問題；另一方面，意愿落戶城市存在供需不匹配問題。由此出現一個值得重視的現象，就是近幾年農民工的轉移速度出現下降，農民工在城市間的流動出現分化，一線城市、區域中心城市，人口遷移的供需矛盾更加突出。

因此，我們認為，我國的城鎮化已走到一個十字路口，地方政府尤其是肩負市民化重要任務的大中城市能否創新性地解決市民化的資金瓶頸，能否提升城市戶籍的含金量，是關系到能否激發經濟發展潛力和能否實現“農業轉移人口市民化”目標的大問題。

二、發達國家城市化、市民化的融資之道與啟示

以美國為例，從建國至1862年的近百年間，美國聯邦政府推動的城市化依靠的是“土地財政”，土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到48%。1862年后，聯邦政府的“土地財政”才逐漸被地方政府的財產稅所代替。美國的“土地財政”之所以能切換到“稅收財政”，靠的是聯邦政府在放棄土地收益的同時地方政府開征財產稅，在社會公眾稅負不變的情況下，實現了財政收入在不同政府間的切換。

當然，開征財產稅或增加直接稅并不容易，這是因為在所有的稅種中，財產稅、個人所得稅等最能引起納稅人的“稅痛”。從歷史上看，發達經濟體為了建立起以直接稅為基礎的政府信用，無不經歷了漫長痛苦的社會動蕩。如英國和德國個人所得稅的建立均長達80年之久。因此，直接稅與間接稅的選擇，并非僅是哪種稅收模式更有效率、更公平的問題。不同稅收模式間也不是簡單的數量替換。征稅的方式決定了國家可能采用的治理方式。

反觀我國以“土地財政”融資支持城鎮化發展的模式，實際上是一套將土地作為信用基礎的制度。政府通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務進行一次性投資融資。相對于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共服務投入的效率非常之高，以至于城市政府不僅可以為基礎設施融資，借助土地的巨大融資能力，地方政府還可以為企業大幅度的減稅和進行地價補貼。可以說，“土地財政”成為我國地方政府巨大且不斷增值的信用來源，也是我國城市化高速發展的重要保障。但是，隨著城市儲備開發土地的減少以及大規模城市化基礎設施的完成，“土地財政”會逐漸退出并轉變為更可持續的增長模式。在我國財政體制縱向不平衡情況下，“土地財政”的轉型或退出，涉及到中央與地方財力的重新調整。在稅收財政還沒有完全建立，尤其是直接稅的作用還沒有充分發揮的情況下，輕率地拋棄“土地財政”存在很大的戰略風險。我們認為，正確的改革策略應當是：隨著城市化水平的提高，“土地財政”逐步轉型。在這一過程中，政府主動培養未來的稅源和采用多樣化方式融資，如此逐漸演變到直接稅與間接稅并重，乃至直接稅為主的模式。

三、以保障房建設為突破口，創新我省“農業轉移人口市民化”融資機制

按照我們對市民化公共成本的測算，保障房投入是僅次于基礎設施投入的第二大成本項目，保障房建設關乎農民工最基本的生活條件。吸引農民工落戶城鎮、提高城鎮戶籍含金量的關鍵在于提供保障房。以保障房建設為抓手的市民化融資機制的建議如下：

（一）對于城市新建部分，維持“土地財政”積累模式。對于城市新開發、新出讓的土地繼續實施“土地財政”融資。但需要注意的是，需要將不動產分為投資和消費兩個獨立的市場。區分兩個市場的主要標準是收入水平和房產的套數。低收入群體（無房戶或一套房）的目標是消費，而中高收入群體（二套房及以上）的目標是投資。通過將投資市場和消費市場分開，并在不同的市場分別達成不同的經濟目標——在投資市場，防止泡沫破裂；在消費市場，確保居者住其屋，以此打破用一個房地產政策同時達成“防止房地產泡沫”和“滿足消費需求”兩個目標。

(二)鼓勵房地產投資信托基金（REITs）發展。我國近幾年已經開始大力發展住房租賃市場，但目前大城市的租售比只有不到2%，這與國際上REITs的收益率一般在6%～8%之間差別太大。因此，REITs落地最大的問題是解決住房租賃企業的收益率問題。這方面可以通過REITs的結構設計，適當用一定的政府補貼和購買服務把收益率提升上去。此外，共有產權的思路也有助于解決REITs收益率。政府在土地出讓時持有一部分產權，能夠降低房子的成本，提高租售比，滿足不動產證券化對收益率的要求。因此，要加快研究制定鼓勵房地產投資信托基金（REITs）發展的優惠政策，探索發展共有產權房，協調與指導金融機構積極參與，支持住房租賃企業利用房地產投資信托基金融資。

(三) 發行地方專項債券，積極發揮類金融的作用。省級政府可以向國家申請發行“資產擔保債”專項債券籌集建設保障房的資金。由于土地及附著其上的保障房是安全有效的抵押品，因此政府還可以通過定向從社保、養老金、公積金等沉淀資金獲得低息貸款，解決保障房的融資問題。除此之外，應該大力發揮國開行、農發行等開發性金融機構在城鎮基礎設施投資方面的作用。

(四)有條件地開征財產稅。

對城市中的存量房地產，符合征稅條件的可以率先開征財產稅。這包括企事業單位和商業機構的房地產；僑房、公房等永久性產權房；小產權房、城中村可以結合確權同時開征財產稅；有期限的房地產物業，70年到期后開征財產稅同時轉為永久產權；老城區新增住宅拍賣時就規定要交財產稅；老城區及附近新出讓的項目可以縮短期限，如從70年減少到20年或30年，到期后開征財產稅。

至于保障房的提供，可以采取“先租后售”或“只租不售”兩種不同的形式。從“先租后售”來看，“先租”的好處不僅能照顧到農民工的支付能力，大大減輕購房一次性支出負擔沉重的問題，還能夠與現有商品房市場區隔，方便保障房的管理；“后售”則有利于建設資金的回收，還能賦予進城農民工以持續增值的財產，這有利于未來的房地產征稅。從“只租不售”來看，則需要把購房者應享受的公共服務解決好，當前階段應進一步細化和優化住房租賃的相關政策，積極推進符合條件的農民工申請和享有租賃住房的各項權益。