理念、平臺、體系、機制：四個維度創新和發展“楓橋經驗”

摘 要 “楓橋經驗”將矛盾通過各種方式解決在基層的核心精神在各地具有普遍意義。江蘇省宿遷市通過構建“三位一體”糾紛化解機制，取得了良好的效果。但在運用中也面臨一些現實困境。文章分析了矛盾糾紛多元化解存在難點的八個方面原因，提出應從理念、平臺、體系、機制四個維度完善矛盾糾紛多元化解機制。

關鍵詞 “楓橋經驗” 矛盾多元化解機制 江蘇宿遷

作者簡介：段娜，南京大學法學院在職研究生。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.304

作為江蘇省最年輕的地級市，宿遷市近幾年來在政治、經濟、文化、社會等方面飛速發展。伴隨著社會的發展，各種矛盾、利益的沖突也日益凸顯。在多元化解社會矛盾的過程中，源于浙江的“楓橋經驗”對宿遷的社會治理方式有了新的啟發，“楓橋經驗”在宿遷也因地制宜不斷豐富和發展。

一、 “楓橋經驗”在宿遷矛盾多元化解中的運用

（一）發揮基層人民調解組織基礎性作用，筑牢多元糾紛化解機制“第一道防線”

建立人民調解網絡體系。目前，宿遷市村居（社區）人民調解組織覆蓋率達100%，行業性、專業性人民調解組織建設率達80%以上。優化人民調解隊伍知識結構。目前，高中以上文化達到90%，具有法律專業背景達到50%以上。重視信息化應用。基層鄉鎮司法所和人民調解組織都配備電腦和信息員，錄入矛盾糾紛信息，掌握苗頭性、傾向性問題，研究制度預防、調處措施。落實經費保障機制。市司法局協調財政局、綜治辦聯合下發《關于進一步加強全市人民調解工作經費保障的意見》，出臺了《宿遷市城區醫患糾紛矛盾糾紛調處個案補貼實施辦法》等文件。

（二）發揮黨政機關、社會團體等職能作用，拓寬矛盾糾紛化解渠道

市婦聯開設紫薇調解工作室，實施婚姻家庭矛盾“五步”調解法，被命名為江蘇省調解工作品牌。市人社局仲裁處全面推進基層調解中心建設，并統一調解文書格式，實現一案一卷，引導勞動者通過調解服務平臺快速維權。市消協推出信用評審認定制度，如2017年1月對引發社會高度關注的兩起健身、餐飲行業預付卡逃逸經營者，組織專家評審，最終認定嚴重失信行為并推送至信用中心，實施多部門聯合懲戒，產生了廣泛的社會影響。

（三）發揮人民法院引領作用，推動矛盾糾紛源頭預防和多元化解

宿遷中院組織開展了以“與不少于100家單位建立和諧共建關系、組織不少于100名法官深入共建地區、單位開展不少于100場次共建活動”為主要內容的“和諧共建三百工程”活動。基層法院設立常駐當地公安交警部門的交通事故巡回法庭，與公安機關、保險機構對接，共同構建行政調解、行業調解、司法調解“三級聯調”機制，全市交通事故糾紛調解率近60%，調解協議自動履行率80%以上。建立律師參與化解機制，共同研究制定了《關于建立公益律師工作站的實施方案》和《法律援助流程》，引入公益律師參與訴訟服務，協助法院化解糾紛矛盾。目前，全市法院均在訴訟服務中心設立律師工作站和人民調解工作室。

二、“楓橋經驗”運用的現實困境

“楓橋經驗”雖然得以重視、運用和推廣，但受多種因素影響，在實踐中其功能和成效還沒有充分發揮，目前形成了以訴訟為主體的倒金字塔形矛盾糾紛化解現狀。以宿遷為例，2015年，全市人民調解組織、消協、婦聯、公安派出所、交警部門、工會等處理的民事糾紛約28000件，仲裁機構（商事仲裁、勞動仲裁）處理的糾紛僅1380余件，但全市法院受理案件達106228件，人民調解、行政主管部門、行業組織、仲裁等訴外途徑并未成為矛盾糾紛化解的“主力軍”。就其原因，主要有以下幾個方面：認識上，把法治簡單等同于通過訴訟方式解決糾紛，社會思想觀念尚待轉變；定位上，人民調解組織業務范圍模糊，影響了其職能發揮；主觀上，行政主體調處民事矛盾糾紛缺乏積極性，行政部門化解糾紛成效不明顯；對接上，各解紛主體之間聯動不夠，尚未形成化解合力；隊伍上，人民調解隊伍配備不足、專業化水平不高，隊伍建設亟待加強；配套上，保障、考核等機制不到位，影響調解工作落實成效；信息化上，矛盾糾紛化解網絡信息化水平不高，各解紛主體之間存在信息壁壘；宣傳上，多元糾紛化解面向社會公眾宣傳不夠，社會整體認同度不高。

三、“楓橋經驗”對化解矛盾糾紛的啟示

在新時代背景下，應當從理念、平臺、體系、機制四個維度創新和發展“楓橋經驗”，健全矛盾糾紛多元化解格局。

（一）樹立“三個理念”，提升矛盾糾紛多元化解的科學認識

一是司法資源有限理念。引導公眾應意識到司法并非矛盾糾紛調解的最佳手段，破除對訴訟機制的過分依賴；人民調解、行政、仲裁、專業機構、社會團體等要從根本上糾正化解矛盾糾紛僅是法院職能的錯誤觀念，改變在解決社會矛盾糾紛方面消極、被動的不當；司法機關應當認識司法本身的局限性，在矛盾糾紛的處理上保持一定的謙抑性。

二是調處方式多元化理念。要強化多元化調處有利于矛盾化解的觀念，引導人們從化解矛盾出發，選擇最佳的調處途徑和手段。對于非訴訟調處組織來說，樹立多元化理念有利于明確自身的職權范圍和調處手段，從而建立以訴訟為中心、多種非訴訟調處方式并存的社會矛盾多元化解體系。

三是自我修復和自主調處理念。在矛盾爆發之初，當事人雙方首先應將問題進行自我處理，讓社會矛盾糾紛調處更多體現出當事人的主觀意志以及協調協作精神，能自我解決的部分就不用調處組織的介入，這有利于有效地節約社會成本和司法資源。

（二）打造“三大平臺”，實現矛盾糾紛多元化解的共建共治

矛盾糾紛的化解是一個系統工程，各責任單位和部門應當協作配合，實現多元矛盾糾紛工作的良性互動，提升糾紛化解的有效性。

一是聯席會議平臺。黨委政法委、綜治辦應當牽頭建立矛盾糾紛多元化解聯席會議制度，明確成員單位，定期召開成員單位協調會議，總結、分析多元化矛盾糾紛解決機制在運行中存在的問題，通報各職能部門的工作情況，同時研究社會矛盾糾紛動態，對矛盾糾紛尖銳且依靠一個部門、一個系統難以解決的問題，組織成員單位進行會商，制定相應方案，共同化解糾紛

二是委托調解平臺。在聯席會議制度下，建立訴訟與非訴訟成員單位之間的案件委托調解平臺，實現委托案件的集中專項管理。尤其是在道路交通、勞動爭議、醫療衛生、物業管理、消費者權益保護、土地承包、環境保護以及其他糾紛多發領域，人民法院與行政機關、人民調解組織、行業調解組織進行對接，委托上述部門和調解組織先行調解，形成公眾愿調解、聯合辦調解的氛圍。

三是信息共享平臺。組織制定各成員單位矛盾糾紛化解信息數據的收集、管理、開放、應用等標準規范，保證及時、全面、準確地采集反映糾紛處理的各類信息，同時將各成員單位的數據信息連接起來，建立成員單位之間信息共享平臺。

（三）明確“四方職責”，完善矛盾糾紛多元化解的責任體系

只有緊緊依靠黨委政府，構建“黨委領導、政府主導、綜治推動、多方參與”的工作格局，才能最大限度地整合和利用社會資源，從根本上推動工作機制的建立。

一是明確黨委政府的領導主導職責。各地黨政主要負責人作為平安建設的第一責任人，要親自研究解決可能影響本地區社會穩定的重大矛盾問題，切實擔負起維護一方穩定、確保一方平安的重大政治責任。要緊緊圍繞完善矛盾糾紛多元化解機制的需要，因時制宜、因物制宜、因事制宜、因地制宜出臺糾紛解決機制方面規范性文件，保障矛盾糾紛多元化解在法治軌道上健康發展。

二是明確綜治組織的組織協調職責。各級綜治組織要在黨委政府領導下，切實做好矛盾糾紛多元化解工作的調查研究、組織協調、督導檢查、考評推動等工作，健全完善綜治目標責任制，進一步明確各地各部門化解矛盾糾紛的職責任務，明確獎懲措施，明確問責情形，確保矛盾糾紛有人抓、有人管。

三是明確社會各方的參與化解職責。充分發揮人民調解維護穩定“第一道防線”作用，最大限度地從源頭上預防和減少矛盾糾紛。司法行政部門應加強指導，推動在交通、醫療、食藥、勞動、物業、消費者維權等糾紛易發多發行業和領域建立健全人民調解組織。發揮群團組織的工作優勢，激發工作動力，積極依法參與社會矛盾糾紛化解工作。

四是明確各級法院的引領導向職責。法院更要注重通過司法裁判引領公眾行為的作用。要通過裁判個案，指引調解組織依法調處糾紛，特別在審理物業服務糾紛、逾期交房或辦證糾紛、典型服務糾紛等類型化、群體性案件中，可選擇少部分案件審理，依法對典型案例作出裁判，為該類糾紛的處理確立規則，并向社會公布，同時發送至政府部門及調解組織，供其參考。要在推動非訴訟糾紛解決機制發揮功能上花力氣，加強訴訟服務過程中的宣傳引導，讓老百姓明白“打官司”并非最好的糾紛解決渠道，引導當事人通過協調、調解、仲裁等低成本、見效快的糾紛解決方式，將糾紛分流、對接到相關職能部門或機構處理。

（四）強化“四個建設”，完善矛盾糾紛多元化解機制

一是加強組織機構系統化建設。要建立和完善村居、鄉鎮、縣區三級矛盾糾紛化解機構，實現矛盾糾紛層層過濾。人民調解具有基礎性地位，行政調解具有綜合性、高效性，行業調解具有自治性，司法調解具有專業性和中立性，要充分發揮各自的獨特優勢，明確各調解組織的主管部門，實現矛盾糾紛的分類化解。人民調解由司法行政部門主導和推動，司法調解由人民法院主導和推動，行業調解由行政主管部門或行業協會主導和推動。

二是加強宣傳機制建設。法律的主要功能在法院之外，法律以各式各樣的方式被用來控制、引導和計劃我們的生活。 應通過宣傳，積極引導社會改變“解決糾紛就是到法院打官司”的觀念，讓人民群眾充分了解、自覺認同非訴訟糾紛解決方式。各級解紛組織和機構應加大面向公眾的宣傳，讓人民群眾充分了解調解組織的功能，提高群眾對調解組織的知曉率、認同度。

三是加強保障機制建設。要培養一批調解專家、調解能手，組建調解人才專家庫。專家庫成員主要由司法行政部門從從事法律、心理咨詢、醫療衛生、商品房買賣、建設工程、物業糾紛等專業性較強的行業管理部門推舉產生，依據自身特長參與地方糾紛協調。定期免費組織培訓，更注重具體案例剖析、調解技巧傳授、調解協議書制作、經驗交流等。要加強經費保障機制建設。除財政資金外，可以多渠道籌措資金，推廣“以獎代補”、“以案定補”等形式，鼓勵社會各界為公益性糾紛解決機構提供捐贈、資助，統籌構建財政為主、社會支持為輔的多元矛盾糾紛化解經費保障體制。

四是加強考核機制建設。要將矛盾糾紛多元化解情況納入對基層黨委政府及有關部門“平安建設”、“法治建設”和領導工作業績考核范圍，適當加大考核比重，倒逼工作開展。重點考核委托案件調解成功率、民事案件萬人起訴率、刑事案件發案率、當事人滿意度等指標，強化矛盾糾紛的預防和實質化解。

注釋：

劉振華、蔣蘊詩.構建社會矛盾糾紛度多元化解體系的思考.山東農業工程學院學報.2016（5）.

[英]H﹒L﹒A﹒哈特著.許家馨、李冠宜譯.法律的概念.法律出版社.2006.29.