株洲市“三公經費”公開的成功探索

肖文興　屈堅　陸臻堯　劉艷華　張娟

摘要：由于“三公經費”獲得途徑有很多，數目龐大不易控制，并且經費支出核算不具有準確性和合法性，以及其內部管理監督機制不完善，以至于缺乏約束性和引導性，并衍生出報銷不規范等問題，政府將重視并解決群眾對公款消費的意見，否則問題的進一步突出會影響政府的形象，還會破壞黨紀，甚至影響國民經濟發展。“三公經費”公開的同時，等待它的是數不勝數的挑戰。需要政府從觀念上發生轉變，樹立“納稅人”意識；推行公務卡結算制度，成立“三公”費用結算中心；讓第三方來審計“三公經費”，株洲市已經在“三公經費”公開上做了有益的嘗試，并取得了初步成效，值得借鑒。

關鍵詞：三公經費 公開 管控 株洲市

導言

因為現階段的經費管控不夠完善，對“三公經費”的范疇沒有清晰的界定，造成以下兩個負面效果：一是會出現“三公經費”公開內容不統一的現象，因為各級政府和部門按照各自的理解去公開內容，沒有統一的標準，致使內容上缺乏真實性，缺乏準確性，以至于無法實現監督制約的作用。二是由于群眾普遍對“三公經費”的概念沒有一個權威性的認識，以至于他們會把它認為是政府吃喝玩樂所用到的開銷，這就影響了政府在群眾心中的形象。

數據表明，2011年之前，我國“三公經費”都是逐年遞增的，在2011年“三公經費”首次公開后，由2010年總經費的94.7億元降到了2011年93.64億元，基本實現了零增長，同時在2011年-2012年負增長，表明了中央部門的“三公經費”公開給政府部門消費起到了一定的監督和控制作用。

經費的公開存在如下問題：政府部門在2011年消費開支中，哪些不應該花錢，什么錢應該花，什么地方一定要花錢，更重要的是，政府花了錢以后到底實現了什么。

一、我國三公經費公開與控制歷程

（一）中央單位率先公開

2007年，“財政預算、決算報告”和“財政收支、各類專項資金的管理和使用情況”在國務院政府信息公開條例的要求下，首次被列為可公開的政府信息，向來閃爍其詞的“三公經費”才慢慢進入群眾的視線，不再是國家機密。2011年3月，國務院常務會議決定于6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，宣布“三公”經費的支出狀況需要在報告中展示，并公布與眾。

在2011年4月14日時，科技部在國務院的推動下，成為首個公開“三公經費”的部門，也是唯一一個在國務院要求的底線前完成任務的部門。接著北京、陜西、上海三個省級單位也陸續公開了自己的“三公經費”。正因為中央政府在信息公開方面下定了決心，而且連續兩年都實現了“三公經費”公開，這不僅使得經費開支的來龍去脈一清二楚，同時也是對群眾知情權的保障，而且還激活了社會監督。但除北京、上海和陜西三個省級單位和廣州、成都等少數幾個城市公布三公經費內容外，其他省市各級政府當時仍未公布。

（二）控制“三公經費”的依據以及成效

依據1：2011年國務院常務會議決定將中央本級“三公經費”支出情況納入報告內容，并向社會公開，接受社會監督。

依據2：溫家寶總理要求嚴格執行《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》。財政部門要盡快公開各類預算以及時間表，首先要將各級政府“三公”支出的預算和決算向社會公開。

在上述依據以及其他未提到的政策的促進下，政府也取得了良好的效果，所有的中央部門，除外交部、國務院僑辦、國務院港澳辦3個部門以外，都向群眾公開了“三公經費”。但在地方層面，仍有一股巨大的壓力阻礙“三公經費”的公開，直到2011年底，只有北京、上海、陜西三個省級政府公布了“三公經費”。

綜上所述，不足之處還是顯而易見的：時間上的推遲，形式上的錯亂，內容上的混亂。

根據公開數據統計，中央各部委“三公”經費從2010年的94.7億元驟降到2014年的58.8億元，累計減少35.9億元，主要是公務用車購置及運行維護費下降幅度比較明顯，特別是2012年降幅較大，說明各部門充分貫徹落實中央厲行節約反對鋪張浪費的思想要求，也反映了以上幾個依據起到了顯著的效果。

二、目前我國“三公經費”管理存在的主要問題

（一）“三公經費”來源渠道較多，金額難以控制，超支有機可乘

目前由于統計“三公經費”的來源眾多，公開出來的“三公經費”缺乏完整性和全面性。因為公開的只是年初會用到的費用，中途會有其他項目開支參與其中，靈活性很大，會造成隱藏項目的產生，但卻不在公開的數據中顯示。

（二）“三公經費”支出會計核算不夠規范，反映的數據缺乏真實性、合法性

一是部分預算單位對“三公經費”的范疇界定不統一。二是會計科目設置籠統，數據來源不統一，造成部門決算數據和會計核算數據不相符。三是由于基層財務人員的素質不統一，而對于“三公經費”的理解又不透徹，就會造成會計核算時無法對“三公經費”的支付按照實際情況體現出來。

（三）“三公經費”內部管理和監督機制缺乏針對性和實用性

“三公經費”管理在規章和制度上還沒有細化，并且監督“三公經費”的領導者本身又是消費者，這就造成了官場大環境下，縱容、松懈、掩蔽的現象發生。

（四）“三公經費”公開，外部監督難以介入，難以發揮社會監督的作用

現行法律、法規中，行政機關應當接受上級機關或者法律監督機構的審計監督，在沒有授權的情況下，一般社會中介機構無權對行政事業單位的三公經費進行檢查。另一方面公眾的維權意識，享有的知情權又少，缺乏監督的積極性；對公開內容的不理解，也挫傷了公眾“三公經費”監督的積極性，社會監督難以發揮真正的作用。

三、“三公經費”失控的原因分析

（一）制度建設滯后，認識不到位，特權思想嚴重

首先，中國是具有幾千年歷史文化傳統的國家，“官本位”思想隨著歷史傳承至今，攀比意識和特權意識自然而然就存在于政府部門人員心中，反映到三公經費使用中，就表現出落后，制度形式化的特點，體現出特權思想嚴重。

其次《保密法》范疇界定很模糊，政府部門人員很容易就能用“此處因涉嫌國家機密”來搪塞很多的調查和采訪，借此掩蓋許多經費公開的信息。總之，法律制度建設滯后成為了“三公經費”公開全面推行的障礙。

（二）監督體制和風氣存在問題

因為體制上的限制，行政事業單位不受外來單位的監督和控制。同時，行政事業單位的性質就決定了只有上級和法定監督機構才具有監督的權力，外部力量想進行監督是不可能的事。

四、影響“三公”經費開支的主要因素

（一）單位規模是影響“三公”經費開支的主要因素之一

根據政府部門規模的不同，開支也會不同。比如國家稅務總局每天的出國數，所需的公務車數，開支，收入都不是一個地方警察局能夠比的。根據中央單位的數據顯示，“三公”經費支出在億元以上且排名前6位的中央單位基本穩定，主要是：國家稅務總局、海關總署、國家質檢總局、中國銀監會、中國科學院、國家體育總局。規模越大，開支越大。

（二）國家政策也是影響“三公”經費規模的主要因素

中央要求各部門“厲行勤儉節約反對鋪張浪費”，并且要求各單位嚴格控制“三公經費”的支出，同時還要貫徹落實“八項規定”等要求。如此一來，該政策推出不僅壓縮了因公出國的數量、減少了公車私用的現象、嚴格公務接待程序，而且還大幅降低了經費支出。這也是中央單位2013年“三公經費”大幅降低的主要原因。

（三）單位的業務性質也是影響“三公”經費的重要因素

海關總署、國家體育總局、國家海洋局這幾個單位“三公”經費總額不是最高的，但是不同類別費用的占比卻很高，并且遠高于中央單位的平均水平，這與上述單位從事的主要業務有關，說明單位的業務性質也是影響“三公”經費的重要因素之一。

五、株洲市“三公經費”管理現狀

（一）株洲市“三公經費”公開與控制概況

在政府推行新政策之前，地方層面“三公”經費管理缺乏標準化，個別單位在這方面是雜亂無章的，往往會造成經費支出數額過大，監督制約無力，影響了財政資金，并使得基層負擔加重，甚至破壞了黨的紀律，在作風上給群眾一種奢靡的印象，形成不好的聲譽。之后由于“整四風”的呼聲越來越響，力度越來越大，“三公經費”的管理不斷加嚴，有效減輕了基層負擔，形成了作風上的轉變。

據株洲市財政局公布，2013年前3季度，全市“三公”經費同比下降9%。除公務用車費用稍有增加外，其余均實現大幅下降。經費預算的“零增長”和“負增長”成為了全市各級財政部門主要目標。在公款接待方面，把列清預算金額，統一接待標準定為各部門的在預算上的要求。牢牢把控公費出國訪問的人數，嚴格審查出訪人員的身份。同時，在公務用車上，堅持先審批后購置制度，盡量減少會議數量，以此來減少經費開支。

為讓市民清楚“三公”經費究竟占政府開支多少，這些錢是怎么用的，2013年株洲市還在市本級16個部門、單位進行試點，對外公開其部門預算和“三公”經費預算。如此一來，讓公眾除了有知情權，還能享有監管權，從而形成良好的廉潔務實的從政環境。

為探索建立真正行之有效的長效機制，株洲市財政部門還通過實行預算績效管理來進行監督。在2014年，為了表示落實黨的政策的決心，株洲市在原來16家試點單位基礎上又增加了13家單位，面向群眾，讓群眾更廣泛地了解不同單位經費的走向。而2015年3月19日、20日，曬出自己部門預算和“三公經費”預算掀起了一波熱潮，導致87個市級部門相繼跟從，“縮減”則是這波浪潮的核心詞。根據數據表示，87個市級部門，只有21個部門安排了因公出國（境）費，共計291.2萬元，66個部門在該項目上的預算為零。

此外，市政府四大預決算的明細表格分別在2016年1月27日和2016年7月8日的市政府門戶網站或市財政局門戶網站公開，按照規定向群眾公開了會議費，培訓費；一般公共預算甚至細化到支出分類項目，使群眾更通俗地理解經費的走向。2017年1月4日，在市十五屆人大一次會議開幕式上，《株洲市2016年財政預算執行情況及2017年市本級財政預算草案的報告》顯示，2016年，全市一般公共預算收入跨上300億元新臺階，達到312.8億元，總量繼續保持全省第三，增幅高于全省平均水平1.7個百分點。

（二）株洲市“三公經費”管理存在的突出問題

第一，財政內部控制不夠嚴格和規范。由于財務管理方面的人才不僅缺乏定期的，專業的培訓，在業務能力和責任意識程度上水平層次不齊；相對應的所計算出的相關報表，賬目也是不夠規范嚴謹，缺乏準確性，無法如實反映出“三公經費”的運行情況。

第二，對外公開不到位，社會監督有待加強。雖然說各大單位都在積極響應并參與“三公經費”的公開，但是實際上，有些單位拖拉公開日期，有些單位公開的內容不夠全面，混亂的數據，賬目上沒有明確的支出項目明細，混淆群眾的視線。

第三，獎懲機制不完善，需要政府明確確定。很多經費超支等不負責任的事情都因為沒有明確的獎懲機制規定，而不受懲罰，或處罰力度不夠，極有可能造成再犯或變本加厲的情況。

六、合理控制“三公經費”的對策

（一）促進政府轉變觀念，樹立國家機關和公職人員的“納稅人”意識

政府要想長期搞好“三公經費”公開計劃，首先需要樹立“納稅人”意識，讓當代人了解到“官本位”思想的落后，其次政府自身也要轉變觀念，群眾對于經費公開信息享有知情權，政府應當為人民服務，把經費公開視為自己的責任。

（二）引入第三方審計“三公”經費

讓第三方審計監督“三公經費”的開支，既能保證公平性，合法性，又能彌補基層財務人員業務能力上的不足，體現出這個政策的專業性。實現“三公經費”在監督結果上的可信度，讓人民群眾放心。

（三）建立一套完整的預算公開機制和監督檢查制度

機制方面：認真貫徹落實新《預算法》，建立健全預算管理和監督制度，依據法律法規，對預算公開內容、數據進行審批，對預算公開的程序等予以保證和規范執行，如有違規案件，嚴格按照法律規定處理。

制度方面：第一，加強部門預算及“三公經費”預算公開基礎條件建設、建立健全公開協調機制。

第二，規范公務接待管理。確保公務活動務實節儉、規范有序。

第三，嚴格執行按車輛編制購買。

（四）建立健全獎懲激勵機制和責任追究機制，建立厲行節約長效機制

建立對應“三公經費預算執行情況的獎懲機制以及責任追究機制，這樣可以促進部門單位積極開展相應的節約措施，并能夠嚴格履行自己的責任，加強財務管理，給群眾展示一個詳細的、準確的、合法的經費公開表。具體可以把獎懲和績效考核掛鉤，并同時加強督促管理，檢查是否所有單位嚴格實行該制度。