郊野公園現狀及管理改進方法

鬲永奇　高繼賢　楊濤

郊野公園是優化城市格局、改善生態環境及豐富市民生活的重要載體，然而，在郊野公園的建設及管理過程中卻存在諸多問題，不僅給政府帶來了壓力和困擾，也不利于郊野公園的長足發展。為此，本文闡述了郊野公園的概念和發展過程，通過目前郊野公園的發展現狀分析了存在的問題并提出了針對性的建議，同時借鑒總結了國內外郊野公園建設管理成功案例，旨在得出國內郊野公園管理的改進方法。

一、概念和發展歷程

目前，關于郊野公園的概念，學術界并沒有統一結論。郊野公園的概念最早在英國被提出，英國政府在1968年根據鄉村法提出設立郊野公園。之后，英國為了響應政策，陸續開始設立郊野公園，截至現在已經約有267個郊野公園，同時，英國為了鼓勵建設高質量的公園，設定了綠旗獎，現在這個獎項已經作為了一項郊野公園建設的標準。之后，美國、德國、加拿大和中國等地方開始建造郊野公園，至今已發展較為成熟。

郊野公園，可以定義為是環繞市中心的綠色生態隔離保護帶，同時具有保護自然旅游資源和為游客提供游憩場所功能的開放性公園。郊野公園與城市公園相比，更注重保護生態環境，又比自然公園更注重對公民的開放。

城市擴張的規模整體一直處于上升的趨勢，在城市擴建的過程中，很多具有景觀觀賞意義的旅游資源正在慢慢消失，并且很多居民自行“劃地”極大地損害了這些資源。而建立郊野公園可以在城市外圍形成一條隔離帶阻斷城市的擴張，對資源進行保護。目前郊野公園主要針對的群體是城市居民，它為一些想感受鄉村風情但難以接受真實鄉村環境和習俗的游客提供了一個供其進行心理過渡的場所，在保護生態的同時，為城市游客提供周末短途戶外放松休閑的場地。

二、發展及其存在問題

（一）發展

國內發展郊野公園的起步較晚。最開始研究郊野公園的城市是香港，在此期間學者們發表了一系列的論文對其展開研究，但是沒有形成較為完善的系統體系。第一個郊野公園發展五年計劃在1972年獲得立法通過，這意味著香港郊野公園的建造開始走向實踐性階段。1976年，香港行政會議頒布了“郊野公園條例”，這是第一次為郊野公園的建設提供法律依據。到目前為止至今有23個郊野公園。之后，國內如上海、深圳等一線城市進行初步的研究，積極發現并創造郊野公園的更多功能。目前，國內對于郊野公園的功能主要側重于園林的環境建造即視覺上的景觀感受，但是根據實際情況來看，城市居民對游憩的功能也十分看重。因此，發展郊野公園的關鍵就在于如何將觀賞功能、游憩功能和生態保護功能相統一并實現各個部分協調一致與相互促進。

（二）存在問題

1.國內在關于郊野公園的管理和服務方面能力有限。雖然國內開始規劃郊野公園時間比較晚，但是發展的速度卻十分迅速，郊野公園管理權歸屬方不明確，少數公園被多個部門同時管理。園林局在關于如何管理公園等方面正處于摸索階段，管理的能力與發展速度不適應，如果不能制定一套標準化和綜合化的管理方法，就會出現一系列的問題。而服務能力不強是因為郊野公園的工作人員大多來自于周邊村鎮的居民，他們在開始工作以前并沒有接受過專業的職業培訓，所以其專業素養不高。再加上這些員工的福利待遇普遍偏低，所以其對工作的熱情度不高，工作敷衍消極對待，無法為游客提供優良的服務。

2.管理郊野公園的資金短缺。郊野公園的建造資金主要來自于政府撥款，但這對于運營整個公園來說是遠遠不夠的。郊野公園的規模一般較大，且其中的游樂設施和林木數目也較多，所需要的人工費和養護費十分高昂，這對于沒有門票收入和其他游覽性收入的公園來說壓力非常大。為了節約資金，郊野公園選擇了減少人工費和養護費，但是在費用得到減少的同時，公園的環境、設施和衛生等標準就無法達標，尤其是垃圾清理是最耗費財力和人力的一項工作。

3.在規劃郊野公園的過程中缺乏科學的指導。目前國內建設郊野公園的時候對其空間布局、生態改造、旅游設施、服務設施和保障體系建設等方面沒有進行全面性的規劃，出現部分主體缺失、生態改造過度或不足等問題，最后導致出現游客的體驗感差、游玩率低等問題。

4.郊野公園安全隱患較大。大多數郊野公園位于城市邊緣，占地面積較大，其中并含有大量枯草、樹木等易燃物。夏天天氣炎熱干燥，居民攜帶火種進入會有極大的安全隱患，如果管控不當就極有可能造成火災，這不僅會對居民的生命安全造成威脅，而且還會對自然環境造成無法復原的破壞。

三、改善及提高水平的途徑

1.建立全面具體的管理體制和法律法規。根據目前的實際情況，建議由國家住房和城鄉建設部牽頭，在各大城市建立以城管市政部門或建設部門為中心的郊野公園管理體制。建立一個專門的公園管理辦公室，以集中管理公園的各項事務。此外，政府未針對郊野公園制定相關的法律法規是國內郊野公園的發展落后于其他國家的主要原因，因此應出臺相關法律法規，為郊野公園的規劃、開發和管理提供相應的法律根據。

2.轉變建設郊野公園的方式。由于政府撥款資金較少導致管理郊野公園的資金短缺，建議通過政府和社會的合作來增加郊野公園的規劃和管理資金。如目前在成都流行一種“農民、投資者和政府三方共贏”的模式。昆明市動員40戶以上駐昆中央、省屬和市屬大型企業，以認建、認管、認養和冠名等形式參與建設30個以上郊野公園，與此同時，市政府將給予這些企業三項權利，分別是認建企業享有公園的林木所有權、對所認建的郊野公園享有適度開發經營權和認建郊野公園冠名權。

3.根據實際對郊野公園進行合理的規劃和設計。各地方的旅游資源各不相同，因此在進行設計時應具體問題具體分析，根據郊野公園的資源特色進行規劃，避免項目特色重復。同時主要根據公園的自然環境為主、人工改造為輔來進行設計，盡量最大限度地在保護生態環境的情況下向內補充項目設施，注意避免改造過度造成自然感缺失和改造不足導致基本設施不齊全等問題的出現。

4.建立完善的安全管理組織機構。在組織內各個成員分配安全工作，同時在公園內進行安全檢查工作，配備相應的人員進行巡邏，發現問題立刻上報。提前制定山火緊急預案并進行滅山火的演習。此外，提高游客的安全意識非常關鍵，因為安全問題關鍵在于預防，因此，應詳細地告知游客安全注意事項、禁止攜帶的危險物品種類以及遇到危險時報警、自救的方法。

四、經驗借鑒

自郊野公園出現以來，國內外了涌現了許多成功的案例，為郊野公園的建設及管理提供了可以借鑒的寶貴經驗，下文將從法律機制、經營機制、環境保護機制及社會參與機制等四個方面進行總結。

1.在法律機制方面。美國的做法非常值得借鑒，從1872年的《黃石公園法》，到1978年的《國家公園及娛樂法》，再到1998年的《國家公園系列管理法》，美國對相關法律的制定尤為重視，不斷對其進行更新和完善，并且在實踐中嚴格執行。英國作為郊野公園的誕生地，對郊野公園的建設立法及相關標準的制定也堪稱典范，最早期的規劃依據有《國家公園與郊野公園白皮書》，評審標準有《郊野公園評審手冊》，還有鼓勵綠地建設的“綠旗獎”，使得英國的郊野公園得到了保護性的開發，很好地保留了英國典型的傳統鄉村特質。

2.在經營機制方面。美國通過《特許經營法》將公園管理權和經營權分離，在這樣的委托經營制度下，政府在公園管理中的角色得以確認，公園中從事商業經營的主體只能是企業，政府對企業收取部分經營收入作為公園管理經費，一方面解決了公園的管理資金來源問題，另一方面也避免了企業因為追求利益而破壞公眾利益問題的出現。新西蘭同樣采用了特許經營的方式進行郊野公園管理，不同之處在于特許經營制度由國家保護部授予，授予期限短、需公示且各商業項目分散授予，具有較大的環境保護力度。

3.在環境保護機制方面。新西蘭向來以優良的生態環境著稱于世，“綠色經濟”是它的國家發展戰略，而“綠色”理念也被很好地融入到郊野公園的管理過程中。新西蘭1996年出臺的《保護法》對起初的許多相關的小法進行了整合，明確了國家公園“保護”和“休閑”兩大功能，其目的就是保護自然資源的可持續利用。在保護方式上，新西蘭運用潛移默化的方式加強宣傳教育，使得國民都有較高的環境保護意識。

4.在社會參與機制方面。在中國香港，社會群體是郊野公園管理的重要力量。由各類公園委員及社會熱心人士組成的環保類社會團體多達十幾家，其中影響力最大的是郊野公園之友會。他們經常舉辦各類研討會、組織環保活動，在為郊野公園的管理提出寶貴意見的同時，也為其節約了大量經費。新西蘭在郊野公園的社會參與方面十分注重整體性與廣泛性，參與管理的居民來自社會的各個階層、行業。與此同時，當地土著毛利人認為郊野公園對本土文化的保護作用十分明顯，因此參與郊野公園管理的熱情很高。

五、結語

郊野公園對于豐富居民生活、改善生態環境有著十分重要的作用，然而，作為一種城市準公共物品，郊野公園的管理工作有著一定的特殊性。本文對目前郊野公園管理存在的問題進行了梳理，并從法律法規、資金來源、規劃設計及安全管理等方面提出了郊野公園管理水平的提升路徑，最后從法律機制、經營機制、環境保護機制及社會參與機制四個方面總結了國內外先進的郊野公園管理辦法，以期為郊野公園的發展提供參考建議。

（作者單位：天域生態環境股份有限公司）