國家級經濟技術開發區綠色發展指數研究

田金平,臧 娜,許 楊,陳呂軍,2,*

1 清華大學環境學院,北京 100084 2 浙江省水質科學與技術重點實驗室,浙江清華長三角研究院生態環境研究所,嘉興 314006

國家級經濟技術開發區(以下簡稱國家級經開區)自1984年設立[1]以來已走過30余年的發展歷程,成為中國推動開放型經濟發展,促進工業化、城鎮化進程,實現區域發展戰略的重要支撐。截止2015年12月,經國務院批準設立的國家級經開區總數達到219家,遍布全國各地(圖1)。2015年,219家國家級經開區實現地區生產總值77611億元,第二產業增加值55577億元,第三產業增加值20450億元,財政收入14651億元,稅收收入13062億元,實現進出口總額47575億元(其中,出口27162億元,進口20413億元),占全國的比重分別為11.5%、20.3%、6%、9.6%、10.5%和19.4%。國家級經開區已成功開拓出一條具有中國特色的以園區為載體的新型工業化、城鎮化和國際化道路,成為中國經濟發展最快、吸引外資最多、投資環境最優、技術水平最高的現代化產業集聚區,是中國工業化、城鎮化、國際化的重要平臺和載體,是經濟發展的重要增長極[2]。

圖1 國家級經開區空間分布及發展歷程Fig.1 Geographic location of national economic-technology development area

國家級經開區的發展是中國改革開放30多年發展的縮影。30余年來,國家級經開區走過不平凡的歷程,為中國改革開放和現代化建設做出了重要貢獻。與此同時,國家級經開區的發展存在著地域、產業結構和發展階段的差異性;國家級經開區作為以工業為主導的產業集聚區,資源能源消耗和污染排放總量大,承載的資源環境壓力也更為突出,部分國家級經開區仍存在節能環保意識不足,環境管理基礎能力薄弱的問題,因此經濟快速發展的同時面臨著資源環境新挑戰[3]。如何處理好經濟發展與節約資源、保護環境的關系,實現綠色、低碳、循環發展,提高發展的質量和效益,是國家級經開區在新形勢下面臨的新問題[2, 4]。

2014年以來,為進一步推進國家級經開區的創新驅動和綠色發展,商務部擬對其綠色發展單獨進行評價,通過開展園區間、年際間可量化、可比較的綠色發展水平評價,進一步明確發展方向和定位,對國家級經開區在綠色低碳循環發展方面加強引導。本研究的關鍵問題是如何建立國家級經開區綠色發展指數方法,對國家級經開區的綠色發展水平進行評價,以期為管理決策提供參考。

1 文獻分析

國家級經開區的綠色發展,究其根本是在經濟、環境和社會發展之間尋求一種利益最大化的發展模式,追求一種高效益、高質量的可持續發展模式。綠色發展具有多維特征,其評價應是漸進性的,在發展的不同階段需要有相應的指標動態調整。構建綠色發展評價指數,指標體系的建立、指標權重賦值及指數計算方法是3個最核心的問題。

1.1 園區綠色低碳循環發展相關評價指標體系

在中國期刊網以“工業園/園區+低碳/綠色發展/生態工業/循環經濟/可持續發展”為關鍵詞組合,標題檢索了2005—2014年的論文,檢出與指標體系相關的130余篇文獻。同時檢索了國家、省市等尺度綠色發展相關的指標體系,分析了不同研究者關于園區評價構建的指標體系,其通常由目標層(一級指標)、準則層(二級指標)和指標層(三級指標)組成。目標層主要指該指標體系擬評價的目的,如綠色發展、循環經濟發展、生態工業發展等;準則層主要包括經濟發展、資源能源消耗、污染物排放、生態環境和社會發展幾個方面,各準則層(二級指標)下分別設立具體指標。國家、省市尺度的綠色發展評價也基本與此類似,準則層基本為經濟、資源、環境、社會幾個緯度。對前述文獻檢索檢出的130余篇文獻的指標體系進一步分析,對指標進行分類,篩選出經濟發展、資源能源、污染物排放、生態環境、環境管理5個方面應用頻次較高的三級指標(圖2),這些高頻指標可作為評價園區綠色發展的重要參考。

圖2 文獻報道指標體系中關于園區綠色低碳循環發展評價相關的高頻指標Fig.2 High-frequency metrics on green development of industrial park in CNKI publication注：頻次=該指標出現次數/文獻總數×100%

1.2 基于指數方法評價區域尺度綠色發展指標體系

通過建立指標體系評估園區綠色發展面臨的一個主要問題是無法對園區的綜合績效進行評價,也難以對園區間進行橫向量化比較。多指標加權評價方法中常用指數來反映指標加權的結果。指數方法是在評價指標體系基礎上,經標準化和加權歸一化處理后,得到無量綱的指數,實現對園區間綜合績效進行量化比較。目前,指數方法在國家和地區層面可持續發展評價、環境績效評價等方面已有較多應用。耶魯大學建立了全球國家環境績效指數(Environmental Performance Index,簡稱EPI)方法[5],每2年發布各國的環境績效指數;中國國家統計局中國經濟景氣監測中心、北京師范大學等單位自2010年以來連續發布中國綠色發展指數報告[6],發布各省及主要城市的綠色發展指數。在園區層面上,中國商務部和國土資源部分別針對園區發展的不同方面用指數進行了評價。商務部自2002年起開始對國家級經開區開展投資環境綜合評價,并進行了多次修訂,2011年改為綜合發展水平評價,對各國家級經開區發展水平的差異和決定性因素進行識別,評價內容包括經濟發展、科技創新、生態環境、社會發展、體制創新5大類93項指標[7],成為指導國家級經開區綜合發展的重要工具。清華大學運用多目標排序方法構建了中國生態工業園區發展環境績效指數,量化比較了2009—2010年20余家國家生態工業示范園區年際間及園區間的環境績效變化[8]。2016年國家發展和改革委員會、國家統計局、環境保護部、中央組織部制定了《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》[9]。2016年工業和信息化部制定《工業綠色發展規劃(2016—2020)》,提出建設綠色園區,隨后發布了《綠色園區評價指標體系》[10]。表1為一些代表性案例指數構建方法的比較,所列案例中指數構建方法,其均包括兩級指標體系,權重分配多采用層次分析法或等權重法,但指數計算方法各有不同。全球國家環境績效指數和中國省級環境績效指數主要采用接近目標法,其前提是各項指標設定一個恰當的政策目標;中國省級和城市綠色發展指數采用均值標準差法;國家級經開區綜合發展水平評價指數使用極差歸一法,即將指標原始數據集合等比例變換至0—100的范圍內。國家生態工業示范園區環境績效指數應用標準化方法和正態分布的累積分布函數NORMDIST依次對各項指標進行無量綱化和二次賦值[8]。

2 國家級經開區綠色發展指數構建

充分考慮國家級經開區的發展特色和綠色發展的內涵,選擇能較好體現現階段發展特色和未來發展趨勢的指標體系,形成綠色發展指數,對于凸顯綠色發展指數的引導作用尤為重要。以下首先對國家級經開區的發展特色、發展內涵進行分析,繼而提出綠色發展指標體系建立原則,并介紹綠色發展指數構建方法。

2.1 國家級經開區發展特征分析

國家級經開區經過30余年的發展,已形成一定的發展特征,主要體現在以下方面[4]：(1)普遍形成了以管委會為主的準政府管理模式、精簡高效的管理體制和運行機制;(2)對區域發展的支撐帶動作用持續增強,對促進國家經濟發展起到很大的作用;(3)國家級經開區從無到有,發展速度和規模均已達到一定程度,在新的時期將更多地側重發展的質量和效益,實現經濟社會環境全面協調可持續發展已是大勢所趨;(4)國家級經開區已經成為中國推動開放型經濟發展,促進工業化、城鎮化進程,實現區域發展戰略的重要支撐,工業化和城鎮化協同發展的趨勢日趨明顯;(5)國家級經開區以先進制造業、現代服務業為依托,產業由重到輕變化,參與國際分工的現代產業體系初步建立;(6)國家級經開區在空間地域分布、產業發展、綜合競爭力等方面的區域差異也日益加大。

表1 基于指數方法的區域層面發展績效案例對比

2016年開始調整為5大類53項指標

2.2 國家級經開區綠色發展內涵分析

深入剖析國家級經開區綠色發展的內涵是構建綠色發展指標體系的重要基礎。中央政府2013年以來陸續出臺的一系列文件中均包括推進園區綠色、低碳、循環發展的內容,這是當前及今后一個時期中國各類園區推進綠色發展的核心。目前關于園區綠色發展尚無統一的定義,本研究結合國家關于園區綠色低碳循環發展的總體設計,通過突出國家級經開區綠色發展的重點任務[4](或行動)代之以抽象的定義,主要包括：(1)綠色招商,強化節能、環保、土地、安全等指標約束,綜合運用產業和環保標準淘汰落后產能,大力發展戰略性新興產業和現代服務業,促進產業結構優化升級;(2)合理控制區域內能源消費總量,優化能源結構,提高清潔能源在能源結構中的比例,構建多元化的清潔能源供應網絡,實施精細化能源管理;(3)圍繞區內主導行業和主要廢棄物構建循環經濟產業鏈,大力發展生態工業和循環經濟,建立資源能源一體化管理系統,提升廢棄物資源綜合利用水平;建立工業廢棄物全過程管理,推進區域產業共生體系建設,全面提高園區廢棄物資源綜合利用水平;(4)積極推動綠色建筑和綠色生態城區建設;(5)實施總量控制,加大污染物減排,提高再生水利用率,加強污染源頭控制,提高區域環境應急管理能力;(6)積極推動低碳發展,創新管理機制。上述重點任務或行動基本涵蓋了現階段園區推進綠色發展的主要方面。

2.3 國家級經開區綠色發展指標體系建立原則

關于綠色發展指標體系構建,通常可從2個視角入手,一是突出關鍵行動,二是側重發展績效。本研究認為園區綠色發展是一個持續改進的過程,對綠色發展的評價指標體系更多側重績效評價,綠色發展關鍵行動宜由園區結合實際靈活實施。基于對國家級經開區發展特點、綠色發展重點任務的分析,提出國家級經開區綠色發展指數指標體系建立原則,包括以下方面：(1)面向國家級經開區未來發展定位,特別是體現科技創新驅動和綠色集約發展;(2)體現國家級經開區發展方式的轉變,由追求速度向質量和效益轉變,通過轉變發展方式提高園區的資源能源效率和產出率,減少污染物產生量和排放量,指標體系應兼顧經濟發展指標、資源能源消耗指標和環境指標;(3)體現國家級經開區對區域經濟社會發展的帶動作用,體現帶動區域工業化、城鎮化協同發展。(4)兼顧生產端和消費端的指標,國家級經開區既是產業集居區,也成為新的城市,指標體系中兼顧生產端和消費端的指標,具體可通過溫室氣體相關指標體現;(5)指標選擇為可量化的狀態量而非時間相關量;(6)對決策者和公眾傳遞清晰的信息;(7)數據可得,普遍納入國家級經開區日常運行管理的統計范圍。

2.4 國家級經開區綠色發展指標體系

在文獻分析的基礎上,本研究在2014年開展了10余家國家級經開區的現場調研和咨詢,先后組織了2次共90余家國家級經開區生態文明建設和綠色發展培訓,并邀請園區實踐者、學者和政府管理者舉行了2次研討會,深入討論國家級經開區綠色發展指標體系及指數構建方法。在此基礎上,提出了國家級經開區綠色發展評價指標體系,由經濟發展、資源消耗、生態環境和基礎設施4個準則層共21項基本指標構成(表2)。

2.5 國家級經開區綠色發展指數

綠色發展指數方法是在評價指標體系基礎上,進一步對園區間的綠色發展綜合績效進行歸一化的方法。為體現指數評價的延續性,綠色發展指數園區間及年際間可比,以及基于相同的準則統計,國家級經開區綠色發展指數各項指標的目標值以52家國家級經開區2007—2012年相關指標的極值作為參考值,將指標值收斂于[0,100]之間,理想最優值為100,及格線為60。指標計算涉及的經濟指標工業增加值和GDP折算為2007年的不變價格,數據來自商務部國家級經開區綜合發展水平評價基礎數據。指數構建方法具體如下：

設p維向量X=(X1,X2, …Xp)的觀測值矩陣為(1)所示,其中xnp表示第n個園區的第p項指標[8]。

(1)

表2 國家級經開區綠色發展指標體系

采用接近目標法對X矩陣進行無量綱變換,見式(2)：

(2)

xmax表示2007—2012年指標值最大值;xmin表示2007—2012年指標值最小值。

(3)

單項指標完成無量綱化,進一步應用加權平均法進行評價計算,計算方法見式(4)[8]：

(4)

式中,wj為第j項指標的權重值。

3 2007—2012年度國家級經開區綠色發展評價

本研究以數據基礎較完整的52家國家級經開區為對象開展指標體系和指數測試。由于指標體系中部分指標的歷史數據的可得性所限,綠色發展指標指數測試先從表2指標體系中選取部分指標構建國家級經開區綠色發展指數,對52家國家級經開區2007—2012年綠色發展水平進行評價和分析,選用的11項指標及其權重設置見表3。

表3 2007—2012年國家級經開區綠色發展指標體系

評價結果見圖3和圖4。圖中橫坐標為國家級經開區的GDP總量,縱軸為綠色發展指數,氣泡大小可選擇單位土地面積產出率、能耗強度、水耗強度、人均產出率等指標分別顯示。綠色發展指數經標準化變換收斂在0—100之間,為便于直觀表達和比較,將2007年52家經開區作為一個整體,定義為一個“虛擬的經開區”,即將52個經開區各項指標分別加和,與其他經開區按相同的方法進行綠色指數計算,得到的綠色指數數值賦值為60,將其作為參考線(圖中紅色線條)衡量2007—2012年期間52家國家級經開區各自的綠色發展水平及提升情況。圖中紫色線條為52個經開區當年綠色發展指數的算數平均值,同時對東中西部的國家級經開區的綠色發展指數區別顯示(東部31個,中部9個,西部12個)。

圖3 2007年52家國家級經開區綠色發展指數Fig.3 Green development index of 52 national ETDAs in 2007

圖4 2012年52家國家級經開區綠色發展水平Fig.4 Green development index of 52 national ETDAs in 2012

由圖3和4可見,2007—2012年測試的52家國家級經開區綠色發展指數整體上呈上升趨勢(即向圖中右上角區間集中),平均綠色發展指數從45.7上升到49.4,同時跨過參考線的國家級經開區數量也有明顯增加。但也易見各國家級經開區之間綠色發展指數存在著較大差異,2012年經開區綠色發展指數最大值為70.2,最小值為21.3。園區間差異主要表現在以下方面：

(1)地域發展差異

納入測試范圍的52個國家級經開區,2007年東部地區國家級經開區的綠色發展指數在26.4—67.1之間,平均值為46.7;中部地區的綠色發展指數在41.6—55.7之間,平均值為49.2;西部地區的綠色發展指數在20.4—67.1之間,平均為45.3;2012年東部地區國家級經開區的綠色發展指數在33.6—70.2之間,平均值為52.1;中部地區的綠色發展指數在39.1—64.0之間,平均值為53.4;西部地區的綠色發展指數在21.3—65.6之間,平均值為45.6。

2007—2012年東中西部國家級經開區綠色發展指數分布見圖5。2007—2012年,東中西部國家級經開區綠色發展指數均呈上升趨勢,東部和中部國家級經開區的綠色發展指數高于西部地區的國家級經開區,且東部地區的國家級經開區綠色發展指數差異性較大。關于地域差異對綠色發展指數的影響,這與我國改革開放以來經濟發展由沿海向內地梯次發展的趨勢相一致,在沿海地區,經濟發展過程中興辦經濟開發區是一項重要舉措,其經濟的先行優勢及后續的環境保護先行都對其環境績效指數有較大影響;同時在發展較早的國家級經開區中東部地區的國家級經開區數量較多,也整體抬升了國家級經開區綠色發展指數的參考“基線”。

(2)國家生態工業示范園區建設對國家級經開區綠色發展指數的影響

圖6列出了2012年52個國家級經開區國家生態工業示范園區建設對與綠色發展指數的影響的關聯。

圖5 2007—2012年東中西部國家級經開區綠色發展指數分布Fig.5 Variation of green development index of the national ETDAs in different area

圖6 2012年52 個園區按生態工業示范園區建設狀態分類的綠色發展指數分布Fig.6 Comparison of green development index of national ETDAs according to the status of EIP development

總體來說,已命名為國家生態工業示范園區的12家國家級經開區,其綠色發展指數優于批準建設中的經開區和尚未開展國家生態工業示范園區建設的國家經開區。在已命名的12個國家級經開區中,其2012年的綠色發展指數絕大部分在60以上,平均為62.1;而批準建設中的經開區綠色發展指數在39.1—65.5之間,平均為52.3;尚未申請開展國家生態工業示范園區的經開區綠色發展指數在21.3—58.6之間,平均為45.0。建設國家生態工業示范園區是園區在經濟發展到一定階段且傳統的環境污染治理工作取得一定成效后,向更高的環境目標邁進。生態工業園區強調從系統優化的角度提升園區的可持續發展能力,提升環境績效,已逐步成為園區建立新的競爭力的重要途徑。這一定程度上說明了開展國家生態工業示范園區的建設可以反映園區管理者和企業環境保護意識的提高,國家生態工業示范園區建設對促進國家級經開區綠色低碳循環發展的帶動作用,體現了先進性和示范作用。

4 方法的局限性分析

當前中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,綠色發展是高質量發展的重要體現。國家級經開區做為工業經濟發展的排頭兵、園區綠色發展的引領者,其綠色發展實踐及發展成效的評價對于中國數量眾多的開發區具有積極的示范作用。在園區發展的不同階段,面臨的矛盾和制約因素各不相同,因此綠色發展的內涵和評價指標體系也需相應地進行調整。園區因所處地域差異、產業結構多樣、經濟規模各異、資源稟賦不同,其綠色發展評價是一個涉及多主體、多要素、多準則、長時序評價的復雜問題,也是一個持續的適應性調整過程。指標體系的選擇既是本研究及類似主題研究的主要難點,也是本研究指標體系選擇的主要局限性所在。綠色發展的一個重要目標是實現經濟發展與資源環境負荷從相對脫鉤邁向絕對脫鉤。這一目標對評價指標體系的選擇導向影響很大。現有的指標體系中大部分指標為表征相對脫鉤的強度指標,如單位地區生產總值的能耗、水耗、污染物排放量等。對于體現絕對脫鉤的指標尚未納入,如能耗總量、新鮮水消耗總量、污染物排放總量、溫室氣體排放總量等指標。國務院辦公廳《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》[14]提出“落實最嚴格水資源管理制度,實行水資源消耗總量和強度雙控”,《工業綠色發展規劃(2016—2020)》[15]提出“削減溫室氣體排放,積極促進低碳轉型,部分園區率先達峰”。由此可見絕對脫鉤將是園區綠色發展的重要目標,后續研究中需要擴展絕對脫鉤相關的表征指標。本研究另一個局限在于指標體系多以體現績效結果的指標為主,對于園區推進綠色發展的關鍵行動等相關指標則較少涉及,因此指標本身如何指導園區從操作層面推進綠色發展、提高績效的指向作用未能充分體現。績效的提升是一系列關鍵行動綜合作用的體現,此外,限于園區樣本增加后同類型數據可得性所限,也限制了指標體系的篩選,這也是為什么本研究實際評價過程中僅選擇了數據可得的11項指標進行分析。隨著園區管理精細化提升、統計體系完善,以及信息公開的提升,這一局限可得到較好的改進。

5 結論與應用展望

本研究構建了國家級經開區綠色發展評價指標體系,在此基礎上形成綠色發展指數,比較了不同地域及生態工業園區建設推進程度不同的國家級經開區其綠色發展水平的差異,并基于52家國家級經開區2007—2012年的發展績效,提出了國家級經開區綠色發展績效評價的參照線。本研究提出的國家級經開區綠色發展指數評價方法可在園區或區域的綠色發展報告制度中得到應用,如針對一個省的開發區的綠色發展綜合評價,或者單個開發區分年度綠色發展水平提升的對標分析等。目前已在國家級經開區綠色發展報告及東部沿海典型地區綠色發展報告中得到了應用。通過對2007—2012年各園區進行橫向和縱向對比可以看出,當前大部分國家級經開區已實現經濟發展與資源能源消耗、污染排放相對脫鉤。但面對土地資源的緊缺和環境質量的惡化,如何進一步通過綠色低碳循環發展,逐步過渡到絕對脫鉤,是國家級經開區發展面臨的重要挑戰。西部地區相對于東中部地區,發展速度較緩慢,綠色發展水平仍較低。至2016年底,西部地區尚無園區被命名國家生態工業示范園區,批準建設的園區為11個,建設進度落后于東部地區。如何通過加強創新能力建設、提高資源能源利用率和環境意識,實現行業綠色發展是西部國家級經開區發展面臨的重要挑戰。建設國家生態工業示范園區是國家級經開區實現轉型升級的重要載體和平臺,進一步應大力推進生態工業園區建設。建議國家級經開區管理部門積極搭建公共交流平臺,將國家級經開區在生態工業園區建設中形成的好的做法和先進案例在更多的園區間擴展交流,抬升其綠色發展水平。