海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究綜述

于 冰, 胡求光

寧波大學(xué)商學(xué)院,寧波 315211

海洋是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地,但是隨著海洋資源開發(fā)利用程度的不斷加大,海洋生態(tài)環(huán)境正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2013年7月,習(xí)近平在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出,要全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢(shì),加快建立海洋生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償制度。2016年全國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作要點(diǎn)明確指出了“沿海省級(jí)海洋部門結(jié)合實(shí)際推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償制度建設(shè)”。由此可見,健全海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫润w系是推進(jìn)我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。

然而,隨著“海洋生態(tài)損害賠償”、“海洋生態(tài)補(bǔ)償”、“海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”、“海洋生態(tài)損害補(bǔ)償”等各項(xiàng)海洋生態(tài)保護(hù)制度的相繼提出,出現(xiàn)了對(duì)相關(guān)概念和內(nèi)容混淆、模糊等問題,不利于政策落實(shí)與推進(jìn)。就海洋生態(tài)損害補(bǔ)償而言,其具有與以往補(bǔ)償和賠償機(jī)制不同的獨(dú)特性質(zhì)。它不同于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)的是海洋資源使用者對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性的“買單”,從這一角度它是一種海洋使用者的“賠償”機(jī)制;但它也不同于海洋生態(tài)損害賠償?shù)倪`法追責(zé)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)的是對(duì)受損海洋生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和修復(fù),從這一角度它是一種對(duì)海洋的“保護(hù)”機(jī)制。為此,本文對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述,梳理海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概念,總結(jié)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)难芯恐攸c(diǎn)和難點(diǎn),以期為進(jìn)一步完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度提供借鑒與啟示。

1 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償相關(guān)概念

海洋生態(tài)損害是建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)制度的理論前提。海洋生態(tài)損害是一個(gè)廣泛的概念,是指由于人類活動(dòng)直接、間接改變海域自然條件或者向海域排入污染物質(zhì)、能量,對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生物、非生物因子造成的有害影響[1]。具體表現(xiàn)為海洋生物資源的損失、海洋生境的改變、海洋環(huán)境功能的損失[2- 3]。引起海洋生態(tài)損害的原因眾多,包括自然原因和人為原因,前者指由海嘯和風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害引起的損害,后者主要包括填海、圍海、開放式用海等的各類海洋開發(fā)利用活動(dòng),突發(fā)性的溢油等污染事件,以及陸源污染排放引起的損害。其中海洋生態(tài)損害補(bǔ)償所指的是人為原因引起的海洋生態(tài)損害,但值得注意的是由于人為原因也會(huì)影響自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和范圍,因此界定自然災(zāi)害與人為的影響效果也將是海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

針對(duì)不同人類活動(dòng)產(chǎn)生的海洋生態(tài)損害類型,有關(guān)的賠償與補(bǔ)償制度相繼建立。海洋環(huán)境損害賠償制度最早以美國的自然資源損害評(píng)估指導(dǎo)文件為代表,其主要是針對(duì)溢油污染事故產(chǎn)生的人身健康、財(cái)產(chǎn)損害的賠償以及資源環(huán)境恢復(fù)[4]。在借鑒美國環(huán)境損害立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,歐盟在2004年頒布了第一部具有嚴(yán)格環(huán)境責(zé)任和強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)境責(zé)任指令[5]。但這些法律都規(guī)定自然資源損害應(yīng)該是補(bǔ)償性賠償?shù)亩瞧胀ǚㄔ瓌t下的懲罰性賠償[6]。2014年國家海洋局印發(fā)我國的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》,明確規(guī)定海洋行政主管部門可以向?qū)е潞Ｑ蟓h(huán)境污染或生態(tài)破壞的行為責(zé)任者提出索賠要求。在此基礎(chǔ)上,有關(guān)研究將海洋生態(tài)損害賠償和海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵進(jìn)一步明確,分別用于指未經(jīng)批準(zhǔn)和經(jīng)過批準(zhǔn)的用海活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成損害時(shí),由損害的責(zé)任方對(duì)自然進(jìn)行的補(bǔ)救或者補(bǔ)償[7- 9]。2016年山東省印發(fā)的《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》中明確提出了海洋生態(tài)損失補(bǔ)償概念,指用海者履行海洋環(huán)境資源有償使用責(zé)任,對(duì)因開發(fā)利用海洋資源造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和生物資源價(jià)值損失進(jìn)行的資金補(bǔ)償。該辦法明確的“海洋生態(tài)損失補(bǔ)償”與文獻(xiàn)出現(xiàn)的“海洋生態(tài)損害補(bǔ)償”內(nèi)涵基本一致,本文將兩者視為同義語。從發(fā)展過程來看,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償提出較晚,是在已有制度的基礎(chǔ)上建立的,因此需要結(jié)合與已有相關(guān)制度的聯(lián)系來解讀其內(nèi)涵。就補(bǔ)償內(nèi)容而言,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是一種生態(tài)補(bǔ)償制度,是一種調(diào)整海洋環(huán)境資源利益相關(guān)者之間的環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系、將人類活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境外部性內(nèi)化的制度安排[10];此外,在海洋開發(fā)活動(dòng)前,國家相關(guān)部門會(huì)向用海主體收取海域使用金,以保障海洋資源的可持續(xù)利用。但海域使用金并沒有將海洋的生態(tài)成本納入核算體系,海洋生態(tài)價(jià)值沒能完全體現(xiàn)[11]。因此,就有償內(nèi)容而言,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是對(duì)海洋開發(fā)利用過程中被忽視的海洋生態(tài)價(jià)值損失的內(nèi)化,體現(xiàn)了海洋生態(tài)價(jià)值由無償向有償?shù)霓D(zhuǎn)變,是對(duì)海域有償使用制度的有益補(bǔ)充。

綜上,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是在海洋生態(tài)損害賠償和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償建立的基礎(chǔ)下,提出的對(duì)受損海洋生物資源及生態(tài)功能的生態(tài)補(bǔ)償制度,針對(duì)的是過程中的用海行為管制而非事后的過失懲罰,強(qiáng)調(diào)的是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)而非責(zé)任方追責(zé)。與此同時(shí),海洋生態(tài)損害補(bǔ)償內(nèi)化了海洋開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境代價(jià),使得海域有償使用不僅是海域空間有償使用,更是海域生態(tài)環(huán)境有償使用。

2 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主體研究

生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對(duì)許多利益主體之間的責(zé)任和權(quán)利的一種平衡和再分配機(jī)制。因此,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行首要解決的是“誰補(bǔ)償誰”即主體問題,在這一過程中利益相關(guān)者分析起著重要作用。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中,利益相關(guān)者之間的關(guān)聯(lián)是基于環(huán)境外部性發(fā)生的,因此他們之間具有不確定性、非市場(chǎng)性、被動(dòng)性的三大特征[12]。而海洋的生態(tài)環(huán)境比陸地的更為復(fù)雜,其利益相關(guān)者的界定難度也更大。

按照“誰破壞誰補(bǔ)償”的原則,海洋生態(tài)損害的補(bǔ)償主體即為產(chǎn)生海洋生態(tài)損害的行為主體,是提供補(bǔ)償?shù)囊环健?duì)于較為明確的海洋生態(tài)損害來源,如用海或涉海工程項(xiàng)目等,補(bǔ)償主體由項(xiàng)目責(zé)任方承擔(dān)。如果該項(xiàng)目是政府行為,則補(bǔ)償主體為相關(guān)政府;對(duì)于相對(duì)模糊的海洋生態(tài)損害來源,如海洋的陸源污染,其中點(diǎn)源污染可需要根據(jù)污染物質(zhì),對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行排查,確定補(bǔ)償主體[13]。而對(duì)于非點(diǎn)源污染,其隨機(jī)性強(qiáng)、成因復(fù)雜,相關(guān)的責(zé)任主體尚難以界定。結(jié)合具體的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償案例分析,如表1,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主體既有抽象性的政府機(jī)構(gòu),也有具體的企業(yè)個(gè)體,抽象主體和具體主體都是海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主體中不可或缺的組成部分。在環(huán)境資源問題上,政府在生態(tài)補(bǔ)償中的核心地位也是各國生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn),但對(duì)國家或政府的過分強(qiáng)調(diào)容易形成一個(gè)封閉的和單一的生態(tài)補(bǔ)償主體,有可能出現(xiàn)“政府失靈”的情況[22]。因此在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償中也需注意不能過度強(qiáng)調(diào)一種主體的作用。

表1 部分海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究案例

相對(duì)而言,海洋生態(tài)損害的受償主體即為接受補(bǔ)償?shù)囊环?結(jié)合海洋生態(tài)損害和生態(tài)修復(fù)的實(shí)際情況,受償主體主要包括以下內(nèi)容：首先,海洋生態(tài)系統(tǒng)是第一直接影響對(duì)象,但是作為受償主體的海洋生態(tài)無法向使用者提出補(bǔ)償要求,因此國家常作為海洋生態(tài)的代理人,授權(quán)相關(guān)政府部門對(duì)責(zé)任方提出補(bǔ)償要求;其次,海洋開發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能產(chǎn)生變化,以其影響范圍找出利益相關(guān)者,通過利益增損分析確定海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主體[23]。從這一角度分析,受償主體是海洋生態(tài)資源享用者和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損害的受害者,根據(jù)用海工程的不同,其包括從事海洋捕撈生產(chǎn)的生產(chǎn)者、當(dāng)?shù)鼐用瘛⒏圻\(yùn)部門等;再次,海洋生態(tài)修復(fù)往往需要采取一系列具體的人工保護(hù)和修復(fù)措施,這些有助于保護(hù)和提高海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的群體,即海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的貢獻(xiàn)者[16]在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償實(shí)踐中具有雙重身份,對(duì)于用海主體,他們是受償對(duì)象,對(duì)于受損海域,他們是補(bǔ)償對(duì)象。

綜上,從損害表象上,人類通過開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)造成損害,因此海洋使用者與海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的補(bǔ)償關(guān)系,是“人-海”的補(bǔ)償;從實(shí)際影響和補(bǔ)償實(shí)施上,海洋生態(tài)損害也可能使得受損海域周邊人群受到直接或間接的影響,這些人群也是補(bǔ)償受體。另外,海洋生態(tài)的修復(fù)需要通過人工措施實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù),而影響這一補(bǔ)償目標(biāo)實(shí)現(xiàn)又包含很多的利益主體。因此,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償也離不開“人-人”的補(bǔ)償。總體來看,現(xiàn)階段對(duì)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主體的研究較少,以一般性的概化關(guān)系分析或?qū)δ骋活悇e的典型補(bǔ)償主體分析居多,甚少針對(duì)不同海洋生態(tài)損害情形下的主體關(guān)系進(jìn)行全方位解構(gòu)。海洋生態(tài)損害補(bǔ)償已然突破了受益者付費(fèi)原則,更接近于生態(tài)學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償含義。如何通過“人-人”的補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)“人-海”的補(bǔ)償,構(gòu)建完整的“人-人-海”補(bǔ)償關(guān)系還有待深入和細(xì)化。

3 海洋生態(tài)損害評(píng)估及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

海洋生態(tài)損害補(bǔ)償旨在恢復(fù)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,因此對(duì)海域的受損情況進(jìn)行評(píng)估是確定補(bǔ)償量的前提基礎(chǔ)。海洋環(huán)境損害賠償制度建立相對(duì)較早,因此國內(nèi)外關(guān)于溢油或危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏的海洋生態(tài)損害評(píng)估研究較多[4- 6],隨著海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度的提出,圍填海、海水養(yǎng)殖、電廠等工程性海洋生態(tài)損害研究也逐漸增加。國家海洋局在2017年發(fā)布了《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)》,指出通過“比較事件發(fā)生前后海洋生態(tài)系統(tǒng)水質(zhì)、沉積物、生物、水動(dòng)力等主要生態(tài)因子的變化進(jìn)行綜合評(píng)估海洋生態(tài)系統(tǒng)損害程度”。具體的海洋生態(tài)損害量化方法主要分為兩類: 基于生態(tài)修復(fù)的評(píng)估和基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估。而海洋生態(tài)損害評(píng)估是生態(tài)補(bǔ)償量化的基礎(chǔ),因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算也多依據(jù)于上述的評(píng)估方法進(jìn)行。

生境等價(jià)分析法(HEA)是基于生態(tài)修復(fù)的生態(tài)損害評(píng)估方法,該方法的理論思想是通過建立生境或?qū)ζ渌嗨粕尺M(jìn)行建設(shè)和保護(hù),用補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)服務(wù)‘增加量’補(bǔ)償受損區(qū)域的‘損失量’[24]。作為環(huán)境損害評(píng)估的主要方法,HEA在國外司法實(shí)踐中已廣泛開展,應(yīng)用于珊瑚礁修復(fù)、鹽沼濕地修復(fù)等各領(lǐng)域補(bǔ)償[25-26]。近幾年,我國學(xué)者也應(yīng)用HEA方法,分別以退田還海和種植紅樹林作為修復(fù)工程,對(duì)海洋溢油和圍填海造地帶來的海洋生態(tài)損害程度和補(bǔ)償規(guī)模進(jìn)行評(píng)估[15,27]。該方法通過生境補(bǔ)償項(xiàng)目提供相同或相似類型的生態(tài)環(huán)境來補(bǔ)償損失的公共生境資源,考慮了環(huán)境損害中的動(dòng)態(tài)性問題和潛在受損情況,補(bǔ)償計(jì)劃可以是真實(shí)的也可以是虛擬的,因此在環(huán)境自身損害經(jīng)濟(jì)評(píng)估中具有很大的優(yōu)勢(shì)[28]。但是,這一類方法在研究過程中需要依據(jù)過強(qiáng)的假設(shè)條件,因而補(bǔ)償措施的實(shí)際有效性有待驗(yàn)證,如有學(xué)者對(duì)美國佛羅里達(dá)州近十年的海洋生境修復(fù)情況進(jìn)行研究,指出生境補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能只考慮數(shù)量(補(bǔ)償規(guī)模)不考慮質(zhì)量(補(bǔ)償效果),要從補(bǔ)償項(xiàng)目與受損生境的區(qū)域鄰近性、模仿性和功能等同性三方面來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[29]。此外,僅以生境損失作為補(bǔ)償依據(jù),缺乏對(duì)社會(huì)成本、福利和相關(guān)利益人群效用的考慮,致使在實(shí)踐研究中發(fā)現(xiàn)基于HEA的補(bǔ)償項(xiàng)目并不一定是最經(jīng)濟(jì)高效的[30-31]。如有學(xué)者將HEA方法與GIS技術(shù)相結(jié)合,綜合生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各類指標(biāo)評(píng)估法國圣馬洛海灣建立海藻養(yǎng)殖場(chǎng)的補(bǔ)償成本[32]。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法也是計(jì)量海洋生態(tài)損失的重要方法,該方法的理論思想是對(duì)通過生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值評(píng)估量化研究區(qū)的生態(tài)損失[33]。在理論研究方面,學(xué)者們建立了針對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值評(píng)估技術(shù)框架[34],并以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論為基礎(chǔ),分析了海洋生態(tài)損失的十種形式及各自的計(jì)量模型[35]。還有學(xué)者將該方法與專家調(diào)查法結(jié)合,綜合海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和受損系數(shù)評(píng)估海洋工程的生態(tài)損害[18,36]。然而,正如中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)2006年度政策報(bào)告所指出：“如果生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的市場(chǎng)價(jià)值能夠被準(zhǔn)確地評(píng)估和量化,那么它應(yīng)該是確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最好的依據(jù)”[11],但是該方法卻很少能夠直接用于實(shí)際的政策制定[37]。首先,大多數(shù)研究在核算生態(tài)損害成本是基于線性函數(shù)的假設(shè),而實(shí)際上各生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失累積是非線性的[38]。其次,同一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在不同的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境也會(huì)表現(xiàn)出不同的價(jià)值,評(píng)估方法需要進(jìn)行本地化修正,尤其價(jià)格參數(shù)的多變性也增加了評(píng)估結(jié)果的不確定性[39]。最后,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)需要能夠兼顧對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的影響和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響[40]。

盡管海洋生態(tài)損害評(píng)估研究比較成熟,但在實(shí)施過程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往并不能直接根據(jù)生態(tài)損害的評(píng)估結(jié)果而定,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究也正在逐步深入。一方面,有研究提出建立基于保護(hù)建設(shè)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)損害成本及生態(tài)治理與修復(fù)成本的生態(tài)損害補(bǔ)償核算體系,并與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法結(jié)合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[41]或補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先次序[42]。另一方面,學(xué)者們嘗試通過引入生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)等方式調(diào)整海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以解決生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估結(jié)果過高、未兼顧補(bǔ)償主體的實(shí)際補(bǔ)償能力等問題,因此,生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)的內(nèi)容體系及其研究方法成為主要的關(guān)注點(diǎn)。如有研究考慮了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,建立基于恩格爾系數(shù)與皮爾生長(zhǎng)曲線模型的海洋生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)模型,以此反映不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下人們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)知程度和進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠竅16]。而《山東省用海建設(shè)項(xiàng)目海洋生態(tài)損失補(bǔ)償評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》中根據(jù)用海建設(shè)項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征、國家產(chǎn)業(yè)政策、影響區(qū)域等分別確定基準(zhǔn)補(bǔ)償系數(shù)、政策調(diào)整系統(tǒng)、附加補(bǔ)償系數(shù),三者加和確定用海建設(shè)項(xiàng)目的綜合補(bǔ)償系數(shù)再乘以建設(shè)項(xiàng)目占用海域產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失和生物資源損失。

根據(jù)以上分析,當(dāng)前對(duì)于海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要存有兩種認(rèn)識(shí)：第一,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是為了恢復(fù)受損海洋生態(tài)系統(tǒng),而實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“無凈損失”是補(bǔ)償?shù)慕K點(diǎn),據(jù)此形成基于生態(tài)修復(fù)的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是建立在海洋生態(tài)損害評(píng)估基礎(chǔ)上的一種綜合補(bǔ)償,不僅考慮受損海域的生態(tài)修復(fù)還要考慮補(bǔ)償成本、補(bǔ)償能力等人為條件,從而形成了生態(tài)補(bǔ)償調(diào)整系數(shù)。在一定程度上講,生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就是一種生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的重新分配機(jī)制。因此,筆者認(rèn)為盡管海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)哪康氖恰叭?海”補(bǔ)償,但其最終實(shí)現(xiàn)還是需要“人-人”補(bǔ)償,必須重視利益相關(guān)方的協(xié)商參與,區(qū)域問題、時(shí)間問題、補(bǔ)償主體的需求和能力問題等都是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的需要考慮的因素。在一定意義上,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將是海洋生態(tài)損害評(píng)估體系與補(bǔ)償體系的綜合作用結(jié)果。

4 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償方式研究

生態(tài)補(bǔ)償方式是補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)形式。從補(bǔ)償實(shí)施內(nèi)容上看,海洋生態(tài)補(bǔ)償可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償三種方式[43]。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償指以收取資金形式用于海洋生態(tài)修復(fù),如通過政府補(bǔ)貼、財(cái)政援助、生態(tài)稅和基金等方式進(jìn)行[44]。資源補(bǔ)償主要是以人為的方式對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境中缺失的生物資源以及其他資源進(jìn)行數(shù)量補(bǔ)充,主要形式是人工的增殖放流技術(shù)[45]。生境補(bǔ)償主要是通過生態(tài)修復(fù)和生境建設(shè)等方式,對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)功能的補(bǔ)償,包括海岸帶的濕地建設(shè)補(bǔ)償[46],沙灘修復(fù)工程[47],以及人工魚礁項(xiàng)目[48]。

不同的補(bǔ)償方式在實(shí)施主體、實(shí)施條件、實(shí)施效率、實(shí)施效果等方面都有一定差異。對(duì)比來看,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償適用性最廣,操作起來最簡(jiǎn)單,但實(shí)施前提是生態(tài)損失可以量化,且這種補(bǔ)償實(shí)施產(chǎn)生的環(huán)境效益具有一定的間接性和延遲性;資源補(bǔ)償一般針對(duì)那些經(jīng)濟(jì)魚類物種,有一定的環(huán)境效益但容易受到補(bǔ)償海域其他物種以及所處生境等外界因素干擾;生境補(bǔ)償最具多樣性,可以根據(jù)不同實(shí)際情況采取不同方法,實(shí)施過程相對(duì)復(fù)雜,具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益,因此也成為目前最具前景的海洋生態(tài)補(bǔ)償方式[49]。有學(xué)者提出海洋資源損害補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用修復(fù)補(bǔ)償形式,只有當(dāng)修復(fù)在技術(shù)上不可能或經(jīng)濟(jì)上顯著不經(jīng)濟(jì)時(shí),才能采用貨幣補(bǔ)償?shù)男问絒16]。我國的海洋生態(tài)補(bǔ)償方式從最開始的資金補(bǔ)償方式向生境補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變,更加注重建設(shè)海草床、人工紅樹林,人工濕地、退田還海等措施[50]。受不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境本底差異的影響,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償一直未有明確的規(guī)范體系,如何通過采取不同的補(bǔ)償方式,平衡經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益,確立混合型補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將又是一個(gè)難點(diǎn)[51]。

5 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)谋Ｕ洗胧┭芯?/h2>

盡管在理論層面海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究已逐步深入,但補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施還需要有相應(yīng)的保障體系和配套制度作為支撐條件,而這也是健全海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制的另一關(guān)鍵問題。主要表現(xiàn)在以下方面：在資金保障上,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)馁Y金來源主要包括3種類型：私人資金-用海主體直接出資進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償,公共資金-由相關(guān)海洋保護(hù)專項(xiàng)資金支持的海洋生態(tài)補(bǔ)償,第三方借貸-如通過生境銀行等實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償[52]。現(xiàn)階段我國生態(tài)補(bǔ)償主要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,但是這種政府主導(dǎo)的補(bǔ)償方式會(huì)造成資金管理缺位、資金利用效率低下及補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)機(jī)制不合理等問題[53-54]。因此,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償資金的來源渠道、籌集方式、使用形式等問題都影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施能力需要深入研究;在組織管理上,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要補(bǔ)償要素之間有機(jī)結(jié)合發(fā)揮作用,而現(xiàn)階段的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚無健全的框架結(jié)構(gòu),更缺乏對(duì)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督、評(píng)估、反饋等后補(bǔ)償機(jī)制的研究[55],直接影響了我國海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果;在制度保障上,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)確定需要有相應(yīng)的法理支撐,補(bǔ)償實(shí)施需要有法律法規(guī)的強(qiáng)制性保障。盡管國內(nèi)外已經(jīng)有了一些相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件,如表2,但我國國家層面的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系還很缺乏,直接影響了我國海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效力。海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)姆山缍ā⒎梢罁?jù)、立法程序、保障制度等研究還有待深入。

表2 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)和政策文件

6 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究現(xiàn)狀和未來展望

多年來,隨著人類活動(dòng)不斷向海洋拓展,海洋生態(tài)經(jīng)歷了從污染到管制、從事后對(duì)違法行為的追責(zé)賠償?shù)竭^程中合理用海行為的管制補(bǔ)償,在生態(tài)損害賠償和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制正逐漸建立。海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)难芯繒r(shí)間相對(duì)較短,以工程性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究為主,而缺乏陸源污染的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究;以海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)睦碚搩?nèi)涵、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等單方面研究為主,而缺乏對(duì)海洋生態(tài)損害機(jī)理和補(bǔ)償機(jī)制全過程的相關(guān)研究。總體上海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究已有一定進(jìn)展,但從海洋生態(tài)損害補(bǔ)償發(fā)展的全過程來看,仍有一些關(guān)鍵問題尚待深入研究。

(1)補(bǔ)償前提之海洋生態(tài)損害機(jī)理問題。海洋生態(tài)損害已在認(rèn)識(shí)層面基本達(dá)成共識(shí),相關(guān)概念內(nèi)涵也基本明確,但具體的海洋生態(tài)損害的生成機(jī)理沒有得到充分揭示,這嚴(yán)重影響著海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度的形成。其研究難點(diǎn)表現(xiàn)為：第一,海洋生態(tài)損害是一種相對(duì)概念,是指定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在海洋開發(fā)活動(dòng)前后的差值,但是這種變化差異可以從不同角度去衡量;第二,海洋生態(tài)環(huán)境具有動(dòng)態(tài)性特征,因此生態(tài)環(huán)境受到污染和損害的邊界問題難以確定;第三,需要以典型的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究案例進(jìn)行具體性研究,在此基礎(chǔ)上提煉海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究范圍界定的一般性原則和特殊性原則。

(2)補(bǔ)償建立的關(guān)鍵環(huán)節(jié)問題。海洋生態(tài)損害評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)研究仍是海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵和難點(diǎn),海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看似是對(duì)損害的評(píng)估,實(shí)則是綜合利益的結(jié)果。從海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主體的角度來分析,基于海洋生態(tài)損害評(píng)估的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于“人-海”補(bǔ)償思想的結(jié)果。但是如上文分析,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償實(shí)施實(shí)際上離不開“人-人”的補(bǔ)償,所以基于“人-海”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難就以直接指導(dǎo)補(bǔ)償實(shí)踐,還需要兼顧考慮補(bǔ)償主體的支付能力和經(jīng)濟(jì)成本等問題。由此可見,從海洋生態(tài)損害評(píng)估到標(biāo)準(zhǔn)制定還有很大的縫隙。一方面,需要提高海洋生態(tài)損害評(píng)估方法的準(zhǔn)確性;另一方面,需要結(jié)合實(shí)地客觀條件,設(shè)計(jì)梯級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式等其他角度拓展補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究模式和渠道。

(3)補(bǔ)償落實(shí)的保障條件問題。海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是希望從制度保障的源頭解決海洋生態(tài)損害問題,因此除了需要有理論框架,還需要有必要的支撐條件,包括以下幾方面：第一,在廓清已有的相關(guān)法律制度的同時(shí)，厘清建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ);第二,為了增加補(bǔ)償機(jī)制的可行性,涉及相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體難以承擔(dān)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償問題,需要建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)恼葷?jì)和社會(huì)救濟(jì)制度,協(xié)助實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和補(bǔ)償;第三,建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制,如補(bǔ)償主體的組織、協(xié)調(diào)、管理,補(bǔ)償資金的來源、構(gòu)成、流向,補(bǔ)償工程的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)管等體系建設(shè)。

(4)補(bǔ)償效果及持續(xù)性問題。為了切實(shí)保障補(bǔ)償作用的有效發(fā)揮,需要對(duì)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。通過建立不同尺度上、不同視角下、面向不同主體的評(píng)價(jià)體系,對(duì)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償績(jī)效和效率等問題進(jìn)行研究,以發(fā)現(xiàn)各生態(tài)補(bǔ)償要素在機(jī)制運(yùn)行中的存在問題。而為了補(bǔ)償效果能夠持續(xù),需要對(duì)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行不斷改進(jìn)。補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)不能僅靠單一的政策激勵(lì)和資金扶持,需要發(fā)展政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)的多元海洋生態(tài)損害補(bǔ)償模式。此外,在政策實(shí)施上,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償需要與已有相關(guān)制度有機(jī)結(jié)合發(fā)揮最大功效。

(5)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展和拓展問題。從其他相對(duì)成熟的生態(tài)補(bǔ)償類型的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐將呈“點(diǎn)-線-面”的發(fā)展趨勢(shì)。這是由生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì),即環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展所決定的,因此隨著海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)纳钊?海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)母叫?yīng)會(huì)促使補(bǔ)償向其他維度拓展和交叉。其涉及的不僅是海洋生態(tài)保護(hù),還有藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海陸統(tǒng)籌治理、社會(huì)公平等其他方面。就此而言,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展也會(huì)由補(bǔ)償關(guān)鍵要素的“點(diǎn)研究”到補(bǔ)償機(jī)制全過程的“線研究”到綜合生態(tài)補(bǔ)償,即與其他經(jīng)濟(jì)/社會(huì)問題相結(jié)合的“面研究”。