南水北調中線工程水權交易實踐探析

郭暉 陳向東 劉鋼

摘要：由于地區經濟社會發展不均衡，配套工程建設與主體工程建設不同步，南水北調中線用水指標初始分配與實際用水需求存在不匹配現象。通過水權交易可以對初始用水指標進行再優化配置，實現沿線地區水資源供需平衡，充分發揮工程的綜合效益。南水北調中線工程基礎條件完備，具備開展水權交易的必要條件。水利部與河南省政府共同開展了南水北調跨區域水權交易試點。通過實踐探索，試點取得了良好的成效，為其他大型調水工程開展跨區域水權交易提供了可借鑒的經驗；同時，試點也反映了一些深層次問題，需要在后續工作中研究解決。平頂山市與新密市之間開展的水量交易具有較強的引導和示范作用。南水北調中線水權交易市場潛力巨大，通過擴大交易規模、創新交易形式、建立激勵約束機制，有助于推動水權交易加快發展。

關鍵詞：水權；水權交易；富余用水指標；跨區域；南水北調；中線工程；水資源優化配置

中圖分類號：TV213.4文獻標志碼：A文章編號：16721683（2018）03017508

Study on the practices of water rights trading in SouthtoNorth Water Diversion Middle Route Project

GUO Hui1，CHEN Xiangdong2，LIU Gang3

（1.School of Soil and Water Conservation，Beijing Forestry University，Beijing 100083，China；2.China Water

Exchange，Beijing 100053，China；3.Management Science Institution of Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract：Because of the imbalance of regional economic and social development and the asynchrony between the construction of supporting projects and that of the main project，there is a mismatch between the initial allocation of water quotas and the actual water demand in the Middle Route Project of SouthtoNorth Water Diversion （SNWD）.Through the water rights trading，the initial water quotas can be reallocated，so as to realize the balance of water supply and demand in the areas along the project and bring out the best comprehensive benefits of the project.The basic conditions of the Middle Route Project of SNWD are complete，so the necessary requirements for water rights trading have been fulfilled.The Ministry of Water Resources and the Henan provincial government jointly launched a pilot project of transregional water rights trading of SNWD.Through practical exploration，the pilot project produced good effects and provided important water rights trading experience for other large water diversion projects.Meanwhile，the pilot project also revealed some deepseated problems which need to be studied and solved in the future.The water rights trading between Pingdingshan and Xinmi has a good guidance and demonstration effect.The market potential of water rights trading in the Middle Route Project of SNWD is huge.By expanding the scale of trading，creating new trading forms and establishing incentive and restraint mechanisms，the government can promote the rapid development of water rights trading.

Key words：water right；water rights trading；surplus water quotas；transregion；SouthtoNorth Water Diversion （SNWD）；Middle Route Project；optimal reallocation of water resources

水權交易是實現政府宏觀調控和市場機制調節相結合，促進水資源節約保護、優化配置和高效利用的重要手段。推行水權交易是我國水權制度改革的重點任務。2014年6月，水利部印發《關于開展水權試點工作的通知》，確定在國內7省區開展水權試點工作，其中在河南省探索開展南水北調中線跨區域水量交易試點。南水北調工程是緩解我國北方地區水資源短缺、實現水資源優化配置、促進經濟社會可持續發展、保障和改善民生的重大戰略性基礎設施。工程通水后，推進開展南水北調跨區域水量交易，在初始水權分配明晰的基礎上，通過市場化手段對水量進行再優化配置，可有效解決用水指標初始分配與實際用水需求不匹配問題，實現沿線地區水資源供需平衡，充分發揮工程的綜合效益。南水北調中線工程基礎條件完備，具備開展水權交易的必要條件。通過在河南省的實踐探索，一方面，試點取得了良好的成效，為其他大型調水工程開展跨區域水權交易提供了可借鑒的重要經驗；另一方面，試點也反映了一些深層次問題，需要在后續的工作中認真研究，逐一解決。平頂山市與新密市開展的首宗南水北調跨區域水量交易具有較強的引導和示范作用，有很好的研究價值。南水北調中線水權交易市場潛力巨大，為推動水權交易快速發展，需要對交易規模擴大的途徑、交易形式創新的思路、激勵約束機制建立的方式等進行深入探討。

第16卷 總第96期·南水北調與水利科技·2018年6月郭暉等·南水北調中線工程水權交易實踐探析1南水北調中線工程水權交易的基礎條件及法理分析1.1基礎條件分析

（1）工程計量設施完備。南水北調中線一期工程總干渠全長1 432 km，總干渠和天津干渠有渡槽、倒虹吸、隧洞、暗渠、節制閘、分水閘和退水建筑物等各類大中型主體工程建筑物1 796座[1]，與穿越的大小河流全部實現立體交叉，干渠兩側在30 m范圍內實行全封閉管理。工程同步建設了水量調度系統、閘站監控系統、閘站視頻監視系統、工程安全監測自動化系統、水質監測系統、三維仿真系統等，現已實現全線的自動化調度和計量[2]。工程沿線配套工程體系也已初步建成。

（2）初始水權分配明晰。南水北調中線一期工程年均從丹江口水庫調水95億m3，受水區域內年均初始水權分配明晰。初始水權分配為，河南3769億m3、河北347億m3、北京124億m3、天津102億m3；各省（市）對省內行政區域的水權也完成了初始分配。

（3）有潛在的交易需求。一方面，南水北調中線工程通水后，部分受水區有富余用水指標：一是部分受水區在工程運行初期配套水廠建設與干線主體工程建設不同步，而產生富余用水指標；二是部分受水區經濟社會發展用水增長低于預期，而產生富余用水指標；三是部分受水區通過產業結構升級，淘汰高耗水產業，優化水資源配置及使用，大力節水等措施，而產生富余用水指標。在不影響受水區經濟社會可持續發展的前提下，部分受水區的富余用水指標可以進行一定期限的轉讓。另一方面，部分地區初始水量分配與實際用水需求不匹配，無法滿足經濟社會可持續發展的需要：一是部分經濟發展較快的受水區有增加用水指標的需求[3]；二是部分非受水地區有新增南水北調用水指標需求。上述兩個方面構成了對南水北調中線用水指標的潛在交易關系。

（4）有內生的經濟驅動。依據《南水北調工程供用水管理條例》，南水北調中線干線工程的供水價格實行兩部制水價（綜合水價=基本水價+計量水價）。《國家發展與改革委員會關于南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》明確規定，在水費計算和收繳上，基本水費=基本水價×規劃分配的分水口門凈水量，由受水區固定向干線工程運行管理單位繳納；計量水費=計量水價×實際口門用水量，由受水區按實際用水量向干線工程運行管理單位繳納。工程沿線各受水省（市）參照相同的原則制定了本行政區域內的南水北調工程供水價格，并據此收繳水費。南水北調中線工程供水價格實行兩部制水價最大的特點是，基本水費的收繳與用水量不掛鉤，受水區用水與否都必須向工程運行管理單位繳納基本水費[4]。在主體工程+配套工程價格體系中，基本水費主要用于覆蓋工程的建設成本及基本運行維護費用，計量水費主要用于支付基本水費外的其它成本費用。從經濟學上講，基本水費也可以認為是受水區為獲得對調水水量使用期權而支付的固定成本。對于受水區政府而言，浪費了富余用水指標就等于支出了沒有收益的成本。因此，持有富余用水指標的受水區地方政府必然會主動尋求把水權期權及時變現，而最便捷的方法是通過水權交易轉讓出去。

1.2法理分析

（1）南水北調工程調水水權的內涵。南水北調工程調水水權是指在國家宏觀調控下經科學論證，工程沿線各受水省（市）根據實際需水量，按比例投資建設調水工程設施，依法取得的對南水北調工程調水水量的年度支配使用權[56]。從產權上講，南水北調工程調水水權是受水權利主體依法對國家所有的水資源享有的占有、使用、收益的排他性權利，是具有公權屬性的私權，依據《中華人民共和國物權法》，可以界定其為一種具有有限產權性質的準物權，或者定性為水資源用益物權[78]。

（2）南水北調水量交易客體的權屬性質。按照我國現行法律規定，水權交易有前提條件，只有法律法規予以明確的“可交易水權”才可以交易[911]。為鼓勵南水北調水權交易開展，國務院和有關地方政府出臺了相關政策法規。國務院頒布實施的《南水北調工程供用水管理條例》，明確規定了南水北調工程水量調度年度內受水省（市）富余的調水水量可以在不同省（市）之間轉讓及轉讓的方式和方法；河南省人民政府頒布實施的《河南省南水北調配套工程供用水和設施保護管理辦法》、河北省人民政府頒布實施的《河北省南水北調配套工程供用水管理規定》，均明確規定了在本省區域內富余的調水水量可以在不同地市之間轉讓及轉讓的方式和方法。上述法規明確，南水北調水量交易的客體是水量調度年度內富余的“南水北調用水指標”而非特定的水體。在法理上，南水北調用水指標的權屬性質是外調水資源的使用權，即南水北調工程調水水權，因而南水北調水量交易其實質是南水北調工程調水水權交易[12]。此外，水利部頒布實施的《水權交易管理暫行辦法》明確界定了“區域水權交易”，其交易的前提是用以交易的水權應當已經通過水量分配方案和縣級以上地方人民政府或者其授權的水行政主管部門確認，并具備相應的工程條件和計量監測能力。故南水北調工程調水水權交易是區域水權交易的一種特定形式。

2河南省南水北調中線跨區域水量交易實踐

2.1基本情況

（1）背景。河南省地跨長江、淮河、黃河、海河四大流域，是全國重要的人口大省、農業大省和經濟大省。全省多年平均水資源量40353億m3，人均不足400 m3，為全國人均的1/5，水資源嚴重短缺，已成為制約經濟社會可持續發展的重要瓶頸。南水北調工程在河南境內全長731 km，配套輸水工程接近1 000 km，工程建成通水后，全省水資源短缺問題得到較大緩解，但由于受水區有關市縣經濟社會發展不均衡，規劃的配套水廠分年度建設，與受水區地下水壓采實施也不同步，在中線工程運行后的一定時期內還存在南水北調用水指標分配與用水需求不匹配，部分市縣用水指標不足、部分市縣用水指標有結余的現象。此外，還有部分水資源短缺的非原規劃受水區市縣有新增南水北調用水指標的強烈需求。鑒于省內南水北調初始水權分配已完成，為促進用水指標有效使用，引導交易開展并維護已獲得初始用水指標市縣的權益，河南省水利廳會同省南水北調辦出臺《關于南水北調用水指標使用問題的意見》，明確提出跨省轄市和直管縣（市）新增使用南水北調中線用水指標的，需通過水量交易的方式取得南水北調一定期限內的用水指標使用權，南水北調用水指標所有權不變；省轄市內縣（市區）之間的用水指標調劑可以通過水量交易方式解決。

（2）協議交易。依據水利部和河南省政府聯合批復的《河南省水權試點方案》，2014年7月-2017年6月，河南省選擇基礎工作條件好，供水需求比較迫切，市縣政府積極性高的地區開展了一定期限內的南水北調跨區域水量交易試點。試點期間，在河南省水利廳協調及見證下，平頂山市與新密市、南陽市與新鄭市、南陽市與登封市人民政府或其授權的水行政主管部門，先后依托中國水權交易所，采用協議轉讓方式簽署了南水北調中線跨區域水量交易協議（表1），并通過南水北調主體工程、配套工程和新建引水工程開展交易履約。在上述三宗交易中，南陽市與新鄭市、南陽市與登封市之間的交易是不同受水區之間的交易；平頂山市與新密市之間的交易是受水區與非受水區之間的交易。

南水北調水量交易2 0003100.840.23（3）水權收儲轉讓。為解決部分有南水北調結余用水指標的受水區市縣轉讓意愿不強，結余指標分散問題，滿足一對多、多對多交易需求，經河南省政府批準，由省水利投資集團有限公司出資設立河南省水權收儲轉讓中心（以下簡稱“水權收儲轉讓中心”），負責對受水區結余指標統一收儲、統一調劑。同時，河南省政府辦公廳印發《河南省南水北調取用水結余指標處置管理辦法（試行）》，明確規定受水區當年未使用并在下一個水量調度年內仍不具備使用條件的區域分配用水指標，由有管理權限的水行政主管部門認定為南水北調取用水結余指標，在各地區自己對結余指標不處置也不交易的情況下，由省水利廳委托水權收儲轉讓中心予以收儲轉讓。水權收儲轉讓中心2017年4月成立以來，已經作為甲方，就利用收儲轉讓形式轉讓南水北調結余用水指標分別與開封市人民政府、鄭州高新區管委會簽訂《用水指標轉讓意向書》，年交易水量237億m3。

（4）制度建設。河南省為引導省內南水北調跨區域水量交易順利推進和健康發展，不斷強化制度建設和政策引導，先后出臺了9項涉及初始水量分配、用水指標使用及調整、結余用水指標認定及處置、交易依據、交易管理、交易定價、交易風險防控、綜合水費繳納、水權收儲轉讓等政策制度文件（表2），規范了水權交易程序及關鍵環節，構建了嚴格監管機制和風險防范機制，為區域水權交易的監管進行了實踐探索。

文件名稱及文號制定主體印發時間《河南省人民政府關于批轉河南省南水北調中線一期工程水量分配方案的通知》（豫政[2014]76號）省政府2014年9月《河南省南水北調水量交易管理辦法（試行）》（豫水政資[2015]6號）省水利廳、省發展改革委、省財政廳、省南水北調辦2015年3月《關于南水北調水量交易價格的指導意見》（豫水政資[2015]31號）省水利廳2015年7月《關于南水北調水量指標使用問題的意見》（豫水政資[2016]20號）省水利廳、省南水北調辦2016年4月《河南省南水北調配套工程供用水和設施保護管理辦法》（河南省人民政府令第176號）省政府2016年10月《河南省南水北調水量交易風險防控指導意見》（豫水政資[2016]99號）省水利廳、省南水北調辦2016年11月《河南省南水北調取用水結余指標處置管理辦法（試行）》（豫政辦[2017]13號）省政府辦公廳2017年1月《關于規范南水北調水量交易綜合水費繳納渠道的通知》（豫水政資[2017]2號）省水利廳、省南水北調辦2017年1月《河南省水利廳關于實施<河南省水權收儲轉讓（交易）規則>的批復》（豫水政資[2017]50號）省水利廳2017年6月22典型案例

依據水利部與河南省政府聯合批復的河南省水權試點方案，在河南省水利廳的協調及中國水權交易所的運作下，平頂山市與新密市經過友好協商，開展了南水北調首宗跨區域水量交易。

（1）交易背景。新密市不是南水北調中線工程原規劃的受水區，該市近年來經濟社會快速發展，而當地水資源已嚴重短缺，人均水資源占有量180 m3，不到全國平均值的1/10，由于過度開采地下水，地下水位每年下降5 m，靜水位已下降至160 m以下，城市居民用水安全受到嚴重威脅，僅2014年就有1/3的城區居民遭遇過斷水，因此急需增加水資源供給，但在實行最嚴格水資源管理條件下，其無法通過行政手段或無償調劑方式解決新增用水需求。平頂山市是南水北調受水區之一，初始配置的年均南水北調用水指標為25億m3，該市擁有170座水庫，通過啟動四庫聯動調配工程，水資源保證能力大幅度提升，在一定時期內有部分南水北調富余用水指標。為解決水資源供需的不平衡，在政府的引導和協調下，兩市產生了交易意向[12]。

（2）交易過程。協商階段：依據《河南省南水北調配套工程供用水和設施保護管理辦法》、《水利部河南省人民政府關于河南省水權試點方案的批復》、《河南省南水北調水量交易管理辦法（試行）》，在河南省水利廳協調下，經平頂山市政府與新密市政府多次商談，2015年11月26日，兩市政府簽訂《河南省平頂山市新密市水量交易意向書》。根據意向書，交易期限為20年，平頂山市每年轉讓不超過2 200萬m3的南水北調中線計劃用水量給新密市，原則上每3年簽訂一次具體協議。簽約階段：依據《水權交易管理暫行辦法》關于區域水權交易應當通過依法設立，為水權交易各方提供相關交易服務的場所

或者機構進行交易的規定，2016年6月28日，平頂山市水利局與新密市水務局代表在中國水權交易所采用協議轉讓的方式，正式簽署水權交易協議書。

（3）協議內容。簽約主體：轉讓方是平頂山市水利局；受讓方是新密市水務局。交易期限及水量：本次協議的交易期限起止時間自2016年7月1日至2018年10月31日，分三期轉讓，交易水量2 400萬m3。第一期自2016年7月1日至2016年10月31日，轉讓水量400萬m3，第二期自2016年11月1日至2017年10月31日，轉讓水量1 000萬m3，第三期自2017年11月1日至2018年10月31日，轉讓水量1 000萬m3。交易價格：單價為087元/m3，由交易雙方依據《國家發展與改革委員會關于南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》、《關于河南省南水北調工程供水價格的通知》、《河南省水利廳關于南水北調水量交易價格的指導意見》協商確定。交易價格=轉讓方基本水價+受讓方計量水價+交易收益價格，交易收益價格參考南水北調中線水源工程綜合水價核定（表3）。交易價款為2 088萬元。

價格0.13《國家發展與改革委員會關于南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》核定的南水北調中線水源工程綜合價格新密市平頂山市交易

價格0.87 （4）交易履約。平頂山市與新密市開展的南水北調水量交易是省級區域內受水區與非受水區之間的水權交易。為實現交易履約，需建設相關的輸水工程。本次交易履約的具體途徑為：平頂山市通過南水北調干渠和配套工程將交易水量輸送到鄭州市尖崗水庫，新密市通過修建引水入密工程，將交易水量從尖崗水庫輸送到新密市城區。引水入密工程分為取水工程、輸水工程、調蓄工程、水廠工程和供水工程，總投資約39億元，其中輸水管道長約24 km，設計引水規模每日8萬m3，新建水廠規模為每日5萬m3。工程已于2016年7月基本建成，為該宗交易履約提供了工程保障[13]。

2.3效果評價

（1）取得的成效。一是通過推進南水北調水量交易，使社會各界接受了水資源有償使用的理念，促進了節水意識的提升和用水方式的轉變；二是在河南省用水總量和各市縣分水指標已經確定，難以采用行政手段和無償調劑方式對各地水資源進行調節的情況下，通過開展區域水量交易，有效緩解了區域間水資源供需矛盾，促進不同區域經濟社會的均衡發展；三是通過在南水北調受水區和非受水區統籌開展跨區域水量交易，較好地解決了部分市縣的新增用水需求，同時緩解了受水區地方財政繳納南水北調基本水費的壓力，加快了南水北調用水指標的消納，促進了工程運行達效；四是南水北調中線跨區域水量交易實踐探索涉及面廣、配套改革措施多樣，為全國其他大型調水工程跨區域水量交易積累了經驗，提供了借鑒。

（2）主要的經驗。一是通過建立清晰的南水北調初始水權確權機制和嚴格的南水北調用水指標調控機制，倒逼缺水地區采用水權交易方式滿足新增用水需求，解決了一些缺水市縣希望通過向上級政府申請的方式無償獲得南水北調用水指標的“等靠要”問題，培育了水權交易的“買方”；二是通過建立產權保障機制和強制性結余用水指標收儲轉讓機制，倒逼有結余指標的受水地區開展水權交易，解決了有富余用水指標的市縣由于擔心水權交易會影響未來本地區用水而普遍存在的惜售問題，激發了水權交易“賣方”。同時，解決了結余用水指標分散、供需不匹配，交易成本高的問題。三是通過建立“長期意向”與“短期協議”相結合的水權交易動態機制，解決了交易雙方利益博弈的問題，保障了水量交易的穩定性和靈活性，有效維護了交易雙方的核心利益；四是通過落實最嚴格水資源管理制度和設置結余水量交易監管制度，確保了水量交易的轉讓地區無超過控制指標開采地下水情況的發生；五是通過規范水量交易綜合水費繳納渠道，明確了區域水量交易資金由受讓方政府負責籌集，并作為非稅收入納入轉讓方財政專戶，實行收支兩條線管理，主要用于南水北調基本水費支出、配套工程運行維護，以及水資源開發利用、節約保護和生態補償等用途，推動了南水北調工程運行維護機制更趨完善；六是通過探索建立南水北調水量交易風險防控機制，梳理了交易可能存在的自然氣候風險、水資源管理風險、工程突發事故風險、交易雙方違約風險等四類風險，并針對每一類風險制定了規避、降低以及防范的應對策略，為南水北調水量交易全面推進提供了制度保障；七是通過引導交易雙方在中國水權交易所搭建的國家級水權交易平臺使用制式協議文本簽訂交易協議，規范了交易簽約行為，也為后續的交易履約及交易監管提供了便利條件。

（3）顯著的優勢。水權交易具有較強的外部性，對除交易主體之外的特定第三方、公共利益、生態環境可能產生直接或間接的負效應（以下統稱“第三方負效應”）[1415]。在開放的自然流域間或流域上下游開展區域水權交易，其第三方負效應通常比較突出。調水工程可視作一個封閉的流域體系，在其范圍內開展跨區域水權交易，第三方負效應影響小，水權交易容易達成，且交易將產生更多的社會總福利的增加。

（4）存在的問題。一是水權交易是一項政策性很強的工作，我國現有的法律法規沒有對“水權”、“水權交易”進行直接的、明確的界定，地方政府出臺的相關政策和制度只是引導水權交易開展的權宜之計，強制力和約束力不足，水權交易缺少上位法的規范和保護；二是南水北調引水口門之間水量調整和新建引水工程程序復雜，水量交易配套工程建設滯后，致使已簽約的交易履約時間延后；三是在水量交易實踐中，為減少商定交易價格的難度，便于交易雙方達成一致意見，省水利廳通過印發《關于南水北調水量交易價格的指導意見》，以政府指導價形式指導雙方協商定價，雖然建立了水權交易價格與南水北調綜合水價聯動機制和動態調整機制，但價格形成機制還不能完全反映水資源的緊缺程度、保護投入和供求關系；四是由于缺少強制性約束，在明確區域用水總量控制指標后，新增南水北調用水指標存在無償取得和有償購買并存情況，這不利于跨區域水量交易在更大范圍推廣；五是由于南水北調中線工程自身的特性，總干渠上下游輸水能力相差很大，這是制約南水北調上游地區結余用水指標向下游地區交易的一個重要工程技術性約束條件。河南省在南水北調水量交易試點期間已經意識到此問題，提出考慮到中線干線工程輸水能力和用水安全，除2016年底前南陽市、平頂山市已簽訂協議轉讓的用水指標外，黃河以南區域其他需新增的用水指標，原則上從黃河以北市縣結余指標中統籌解決。

3南水北調中線工程水權交易展望

南水北調中線一期工程供水范圍覆蓋華北地區的19個大中城市及100多個縣（市），是世界上投入運行的規模最大、距離最長、一次性投資最多、涉及利益群體最廣的特大型跨流域調水工程，客觀上在工程沿線催生了規模巨大的水權交易市場[5]。在國家加快推進水權交易制度改革的背景下，隨著南水北調中線配套工程的陸續建成，最嚴格水資源管理制度在工程沿線的全面落實，以及南水北調水權交易相關鼓勵政策的進一步完善，未來南水北調水權交易將迎來快速發展的階段。

3.1交易規模的擴大

（1）交易范圍。由于有主體工程設施作為連通的紐帶，只要配套工程和新建引水工程建設能夠跟上，南水北調中線不同受水區之間、受水區與非受水區之間的跨區域水量交易就可以實現。未來，為促進工程運行達效，沿線省市具備開展省內跨區域水量交易和水權收儲轉讓業務的潛力。同時，南水北調中線跨省級行政區域的水量交易也有很好的前景和潛力。

南水北調中線工程（北京段）達效運行后，北京市仍存在水資源需求缺口[16]，而工程運行初期，河南、河北兩省均有一定的富余用水指標。為提升對南水北調水配置和全市水資源調配能力，實現水源供給豐枯互濟，北京市投資建設了南水北調密云水庫調蓄工程，工程連通了密云水庫、懷柔水庫、城市河湖和地下水源地，具備接納更多南水北調水的能力。這些條件為北京市與河南省、河北省開展省級區域間的南水北調水權交易提供了可能。

此外，南水北調中線省級區域間的水權收儲轉讓業務可以依托中線干線工程運行管理單位與中國水權交易所聯合開展。

（2）交易頻次。水資源使用權確權登記是我國水資源管理改革的重要目標和任務，將南水北調用水指標分解確權到最終用水戶是今后的必然趨勢。隨著我國水權水市場建設的法制化和規范化，南水北調水價機制進一步完善，待南水北調水權真正確權到最終用水戶以后，用水戶之間的水權交易將是未來最具普遍性的交易形式。同時，南水北調中線工程為沿線地區增加了規模巨大水資源供給，這在區域整體上，也為用水戶之間在水權交易二級市場開展更廣泛和多樣化的水權交易提供了基礎條件。通過推進用水戶之間的水權交易可以大大增加交易頻次。

3.2交易形式的創新

（1）借助調水工程開展的外調水與當地水混同交易。南水北調中線工程沿線兩側現有向城市供水的水庫和洼淀19座，總調蓄庫容為675億m3，可充蓄的調節水庫、洼淀調節庫容109億m3。通過修建連接工程，實現外調水與當地的地表水聯調，可以實現這些水庫等借助南水北調工程向可通達的需水地區開展水權交易[17]。這種交易形式的交易主體是水庫管理單位和工程沿線地方政府或其授權單位，交易方式宜采用一對一協商定向交易，這在技術上是可行的。南水北調中線工程通水前，2008年先期通水的京石段應急供水工程從河北省崗南、黃壁莊、王快、安格莊等四座水庫連續6年向北京調水實際就是此類水權交易的一種形式。此外，借助調水工程開展的不同水源的混同水權交易可以與富余水量收儲轉讓結合起來實現，通過工程措施把外調水與工程沿線地下水聯通起來，通過“水銀行”機制[1820]，在豐水年將富余的外調水回灌地下，在枯水年抽取使用，實現外調水“豐枯互濟”[21]。此類交以可以在一定程度上防范南水北調水量交易的自然氣候風險，提高供水保障率。

（2）南水北調水與江河地表水置換交易。為減少新建引水工程，降低交易成本，便捷交易履約，可以引導使用南水北調水和江河地表水等多水源供水，且有南水北調富余用水指標的受水區多使用南水北調水，通過水量置換交易將更多的江河地表水取水指標轉讓給不是南水北調受水區但在同一江河取水的缺水地區。此類交易的價格應包括使用不同水源供水的水費差價以及轉讓方適當的合理收益。

（3）水權金融。隨著自然資源資產產權制度和有償使用制度的建立，水資源的自然資源資產產權屬性也必將更加明晰，其價值也將進一步回歸本源。在水權制度進一步完善，水權市場更加活躍后，可以賦予水權更多的金融屬性，按照“土地金融”、“碳金融”等模式，通過法律形式建立“水權金融”制度[22]。初期可以從開展水權抵質押、水權擔保和水權融資租賃這些形式入手。未來，在“水權金融”的活躍程度達到較高水平后，還可以進一步探索水權的資本融資功能，開發水權期權、水權股票、水權期貨、水權基金等“水權金融”衍生品。

3.3激勵約束機制的建立

（1）健全用水總量控制指標的剛性約束機制。一是對于用水總量已接近總量控制紅線的地區，應通過嚴格用水總量考核，倒逼其通過水權交易滿足新增用水需求；二是完善最嚴格水資源管理制度考核體系，一方面，對開展水權交易的地區，在考核中予以適當加分，鼓勵地區間開展水權交易；另一方面，對于空占和閑置南水北調用水指標的地區，在用水效率考核中予以適當扣分，促進用水指標有結余的地區積極參與水權交易。

（2）調動中線干線工程建設管理單位的積極性。開展水權交易離不開工程運行管理單位的支持與服務。為充分調動運管單位對水權交易的支持力度，在交易價格中應適當考慮增加其為水權交易提供服務付出的成本及合理的收益。

4結語

南水北調中線工程水權交易的實踐，標志著我國水資源管理的改革和水權交易市場建設已經邁出重要步伐。但通過實踐探索也暴露了一些深層次問題，現有的涉及水權交易的法律法規及配套制度還不健全，相關利益主體自覺通過水權交易來實現水資源供需平衡的意愿還不強，現實的水權交易還不活躍，市場容量小。為真正把潛在的南水北調用水指標供需關系轉化為現實交易，有效解決初始用水指標分配與實際用水需求不相匹配的問題，應補充完善相關法律法規和配套制度，特別是要盡快彌補水權交易“上位法”的缺失，加大水權制度的宣傳，鼓勵交易形式創新，借鑒試點取得的實踐經驗，引導水權交易規模逐步擴大，促進用水指標消納，挖掘水權交易市場的巨大潛力，為深化我國水利改革提供更多動能。

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2018年6月南水北調與水利科技