社會組織介入災后特殊群體社會服務的探索

邵敏

[摘 要]在蘆山災后重建中，面對災后特殊群體專業化、多元化的社會服務需求，“雅安模式”通過樞紐型社會組織的構建，實現政社協同，將重建工作變為政府牽頭，組織動員社會力量，以社會公益力量為主力，加強民眾參與的全面組織形式，為災區民眾提供了多樣化的社會服務，有力、有序、有效地推動了蘆山的災后重建工作。

[關鍵詞]社會組織 特殊群體社會服務 災后重建 蘆山地震

一、問題的提出

“4·20”蘆山地震是繼“5·12”汶川地震后，在四川地區發生的又一次強烈地震，不僅給災區民眾帶來了巨大的經濟損失，亦對民眾的心理、社會、文化等方面產生了深遠影響。一般來說，災難救援可分為緊急救援、過渡安置、恢復重建三個階段[1]。參照國際經驗，災后重建不僅應包括住房重建、生計重建等“硬”指標，更應全面關注災變所帶來的民眾心理、社會、文化等層面的“軟”需求。

地震前，蘆山及周邊地區就已經出現明顯的以空巢老人、留守兒童、留守婦女為主的空洞化社會結構，大部分勞動力流入城市，其社會備災、應災及災后恢復的鄉土資源日益匱乏[2]。而在地震之后，為了災后家園重建和家庭生計發展，仍有大量年輕人選擇外出打工，導致蘆山地區留守家庭的數量非常龐大，60% 以上的兒童、婦女、老人都是留守人員。由于地震的破壞，這些人員的弱勢地位進一步加深，形成了特殊的弱勢群體，即留守老人、留守兒童、留守婦女和殘疾人群體。他們不僅面對資源匱乏所致的物質貧困，還包括精神傷害所致的心理創傷，因此需要提供更加專業化、多元化的社會服務。而在災后重建的特殊時期，社會組織由于自身的專業性、靈活性等優勢，能夠滿足這類群體的多樣化需求[3]。

蘆山地震發生之后，來自全國各地的社會救援力量紛紛涌入災區參加抗震救災。據不完全統計，全國有近500家慈善公益類社會組織、萬余名志愿者奔赴災區參與搶險救援、物資搬運、心理輔導、兒童關愛、醫療衛生等方面的志愿服務[4]。在緊急救援和過渡安置階段結束后的災后重建過程中，相比于政府的宏觀統籌，社會組織從微觀上行動，在滿足災后特殊群體的社會服務需求方面發揮了重要作用。

二、社會組織介入災后特殊群體社會服務的中國實踐

汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流、蘆山地震和魯甸地震等重大自然災害的救援經驗表明，社會組織是災區過渡性安置和災后恢復重建過程中的重要力量[5]。尤其是在災后重建的特殊時期，面對數量龐大的災區特殊群體的差異化需求[6]，大量的留守老人、婦女和兒童以及殘疾人員需要享有更專業的服務和幫助，而非政府組織的組織制度和工作方式決定了其更多元的服務方式[7]。

（一）社會組織介入災后特殊群體社會服務的模式

社會組織在抗震救災工作中發揮了積極的作用，無論是緊急救援階段還是災后重建階段，都有社會組織和志愿者們活躍的身影。根據現有研究成果，把參與災后救援的社會組織和志愿者分為以下三種模式：

1.政府主導模式。這一類組織是政府已將他們納入到災后救助、重建的制度體系內，由政府部門主動出面或支持各類社會工作機構協調整合資源，組建社會工作隊伍支援災區，通過資金委托服務或購買服務開展災后救助工作[8]。主要代表有上海社工、廣東社工、湖南社工、四川社工等[9]。如湖南省政府在援建理縣過程中將社會工作納入援建整體規劃，將4支社會工作隊伍整合成“湘川情社會工作服務隊”進駐災區開展服務?！?·12”地震發生后，該服務隊為災后地區的老年人開展的社會服務包括：農村留守老人的家庭探訪和個案服務；根據老年人的興趣愛好組織了康樂小組、興趣小組等，滿足老年人的精神需求[10]。此外，該服務隊在殘疾人生計發展項目方面也做了許多探索[11]。

2.高校主導模式。主要是指由開設社會工作專業的高校發起成立的社會工作服務隊，在有關方面支持下進入災區開展社會工作服務[9]。高校學生隊伍基于自身堅實的專業理論知識，運用專業技巧解決災后社區存在的諸多問題，高效地推動了災后重建工作[12]。如在汶川有中山大學、香港理工大學等高校；在綿竹有香港理工大學、北京師范大學、中國青年政治學院等高校；在北川有西南財經大學、香港浸會大學等高校[9]。在災區婦女服務方面，廣州中山大學汶川映秀社工站將災區婦女的哀傷輔導與生計建設有機結合起來，成立了婦女刺繡小組，實施了“映秀母親”項目[11]。

3.社會組織主導模式。此類組織既包括在民政部門或工商部門注冊的組織，也包括未注冊的一些民間組織和各種國內外的公益性基金會[13]，是由單個社會組織或多個社會組織組成聯合體進入災區開展社會工作服務[8]。他們在招募大量志愿者的基礎上，通過整合專業社工的力量，直接面向災區各類人群開展各類服務[14]，如在成都公益組織420聯合救援行動、中國紅十字總會、南都公益基金會和北京師范大學四方的共同努力下，“中國社會組織災害應對平臺”及時成立，該平臺在北京和四川分別設了工作站，全面參與蘆山的災后重建工作。如針對災后兒童開展的兒童心理輔導和教育等服務，通過提供物質、精神支持等幫助其重建社會支持體系[12]，而聯合國兒童基金會、中國紅十字會、愛德基金會、深圳慈善會等基金會組織主要通過項目招標方式為各社會工作服務組織和服務機構提供資金支持[8]。從服務效果來看，這類組織得到了服務對象的普遍認同，服務對象滿意度較高。

總之，為了應對災害，各類應對災后社會問題的社會組織應運而生。通過介入災后恢復重建的一系列專業服務行動，極大地促進了社會服務的滿足和公民社會的發育，彌補了政府服務和市場服務不足的缺陷。

（二）社會組織介入災后特殊群體社會服務的發展途徑

在國內的災后救助工作中，作為新興的服務力量，各大社會組織是政府部門和軍隊救援的有效補充。政府從宏觀上統籌救援，而社會組織則從微觀上行動[12]。尤其是在介入災后特殊群體的社會服務方面，社會組織提供的服務更加專業化、本土化和多元化。

1.專業化。學者韋克難調查發現，在汶川地震中絕大多數的組織對其開展的服務有工作規劃、督導和評估[13]，以專業的社會工作服務促進受災居民的自助能力建設，進而推動社區發展[15]。

2.本土化。在災后重建過程中，社會組織根據安置社區的特殊情境，主動嵌入當地的政治與文化環境及社會關系網絡，實現本土導向的發展[16]。他們堅持外來經驗本土化與本土經驗專業化的整合，如汶川大同社工服務中心在其開展的社區生計發展項目中，積極融入本土社會、經濟和文化脈絡之中，有效地參與當地社區事務，推動了當地的社區發展[17]。

3.多元化。面對災后特殊群體的多樣化需求，社會組織提供的服務涵蓋多個層面，既涉及恢復生產和重建家園、人群（尤其是因災致殘人士）的生理康復，也涉及心理調適、生活方式調整、生計發展、家庭和社區關系重建等諸多方面[18]。

總的來看，社會組織已經成為災后重建的重要力量，災害社會工作模式已經成為政府主導、社會廣泛參與的應急救助工作新格局的重要組成部分。在蘆山地震之后，雅安通過培育社工人才的本土化探索，極大地推動了本土社會力量的發展，并且在高校力量和外來專業力量的共同指導之下促進了社會組織的專業化發展。同時，以群團組織為平臺，聯合中國扶貧基金會、壹基金等社會組織，通過項目分包的形式實施了一批特殊困難群體幫扶的人文關懷類民生項目，為災區民眾提供多元化服務。

三、社會組織提供災后特殊群體社會服務的雅安模式

伴隨著中國社會轉型和全球結社浪潮，社會組織在提供社會服務、構造國家與社會關系等方面具有重要作用[19]。但是，面對社會組織的資源困局，還需要從深層次著眼思考社會組織與公共性、社會多元訴求之間的契合紐帶[20]。而深化政社關系調整、 搭建社會組織資源平臺、 形成組織資源結構多元化是應對這種資源困局的可行路徑[21]。

蘆山的災后重建，在政府力量和民間力量的共同作用之下，在保障災后服務的連續性和可持續性的同時，回應災區民眾尤其是特殊群體在較長時期內所產生的多樣化需求，探索出了社會組織參與災后特殊群體社會服務服務的“雅安模式”。

為了指導和協調抗震救災和重建中的社會管理服務工作，在省總工會、團省委等六大群團組織的合力之下，雅安市群團組織社會服務中心得以成立。該組織作為上聯政府下聯社會組織的樞紐型社會組織[22]，既是政策信息的平臺，也是實務合作的平臺，為推動政府與社會組織發展互動、合作的良好關系提供了渠道。同時，雅安群團中心通過構建以市、縣（區）、鄉（鎮）為基礎的三級社會服務中心體系，相繼在各個中心配置專項志愿者，實現了對災區市、縣（區）、鄉（鎮）的全覆蓋，有效地服務災區群眾的多樣化需求。通過該體系，雅安市群團積極吸納基金會和社會組織入駐服務中心，建設基層服務站點上百個，扎根基層長期開展特殊群體關懷、產業幫扶等常態化服務。其中既有中國扶貧基金會、壹基金等全國性的社會組織，也有成都市愛有戲社區文化發展中心、成都大愛武術文化傳播中心等四川省內的社會組織，并且培育了雅安市民愛社會工作服務中心、名山區攜手公益社會服務中心等38家本土社會組織。同時，為進一步促進社會組織健康有序發展，成立了“雅安市社會組織孵化中心”。經過該中心一年多的孵化，雅安市公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織從地震之初的寥寥幾家發展至2017年的140余家，服務內容涵蓋弱勢群體關懷、社區發展、災害管理、生計發展、青少年服務、健康扶助、咨詢評估等7類，形成了多層次的全面的社會組織成分構成①。

服務型社會組織的生存發展，除了公益基金支持和社會捐贈外，很大程度上是依靠從政府獲得資金和資源。政府向社會組織購買服務，既是政府轉變職能和履職方式的需要，也是培育發展社會組織的重要舉措。2015年，依托雅安市群團社會服務中心體系，雅安市發布災后重建社會管理服務項目，通過項目發包的形式向各大基金會、社會組織公開招標購買服務，包括志愿服務體系建設及群眾心理撫慰項目、社會組織培育和社會工作人才培養項目、地震災區災后恢復重建人文關懷項目三大類。通過公共服務的購買，推進實施災區特殊群體社會服務項目，有效滿足了災區民眾個性化、多樣化、專業化的服務需求。

（一）災區留守學生（兒童）社會服務

在震后的災后重建工作中，為了滿足孩子們健康成長的需求，2016年雅安市群團發布“我愛·我家”社會服務項目。該項目全部由雅安的本土社會組織，如雅安市雨城區心和社會工作服務中心、雅安市綠風公益服務中心等49個社會組織承接，覆蓋雅安市六縣二區共100個新村。

針對不同階段兒童的需求，社會組織為兒童開展了多樣化的服務。“關愛之家”作為該項目中的一個板塊，以留守兒童關愛為核心，開展隔代教育培訓。如“四點半課堂”主要為兒童提供課業輔導、安全輔導、成長教育、互助教育和拓展訓練等，減小地震給兒童帶來的身心傷害，促進兒童的健康成長。與此同時，為了更好地促進專業兒童服務的開展，項目管理組也會對一些項目點提供財務培訓和實地督導等，社會組織自身也獲得了極大的發展。如在蘆山災后重建中成長起來的本土社會組織——蘆山縣愛之家社會服務中心致力于老人、兒童和婦女的專業服務，2017年承接的“我愛·我家之雅安社區兒童5+計劃”項目是該組織的主要項目之一，為項目點的兒童提供了音樂、體育、美術等各方面的興趣拓展服務。通過項目管理組的評估，不斷完善服務內容，為社區兒童提供了更多專業的服務，也促進了自身的專業化發展。由于這個項目的影響力度大，社會效果顯著，于2017年獲得了首屆“四川慈善獎”最具影響力慈善項目稱號。

在災后重建階段，對于災區兒童來說，心理輔導、安全輔導、社區關懷等服務至關重要，因此，專注于兒童救助領域的壹基金在雅安開展了“壹樂園公益計劃”。該計劃以兒童保護和發展為核心，關注兒童在災后過渡安置期獲得必要的社會心理支持的需求，通過支持民間公益組織建立兒童服務站，為災后兒童提供專業的陪伴和服務。

（二）地震災區老人居家養老服務

為了滿足災區老人的生活照料、心理慰藉和醫療保障等特殊需求，雅安市民政局、市老齡辦堅持“以民為本、為民解困”宗旨，以政府購買服務、志愿幫扶為主要服務形式，以居家養老服務照料中心、農村老年協會等為載體，完善服務網絡，深化服務內容，整合社會資源，為留守老人提供關愛幫扶和救助服務。

雅安市群團指導發展了雅安市“1+1”關愛老年人服務中心、名山仁愛社工綜合服務中心等17個社工組織，開展老年心理撫慰、居家養老服務。名山仁愛社工綜合服務中心相繼承接了名山區民政局2015年、2016年居家養老和蘆山縣民政局2016年居家養老政府購買服務項目，2016年、2017年名山區蒙陽鎮中心社區日間照料中心社會化運營項目。該組織充分吸納社會力量，采用現代信息化技術，以養老服務平臺為載體，依托在各鄉鎮建立的仁愛助老之家、社區服務機構和日間照料中心等實體機構，初步建立了穩定、高效、快速響應的居家養老服務體系，為名山區、蘆山縣、天全縣共計14600名老人提供生活照料、精神慰藉、健康護理等各項居家養老服務。該機構著力打通農村上門服務“最后一公里”，初步形成了服務主體多元化、服務對象公眾化、服務形式多樣化、服務方式市場化、服務標準規范化、服務平臺信息化的居家養老服務新格局，發展成為了專業化的養老服務機構。

（三）災區留守婦女社會服務

為了滿足災區婦女的生計發展需求，雅安市群團發布了多項婦女居家靈活就業項目。通過購買專業培訓機構的社會服務，開設手工編織、家政服務、鄉村旅游接待等培訓，使災區婦女掌握適合居家就業的技能，提高留守婦女的就業率。

通過市、縣、鄉鎮各級婦聯組織的共同努力，貼近婦女實際，充分發揮職能優勢，引領和動員災區重建中的婦女工作，成功打造了“幸福家庭公益講堂”“婦女居家靈活就業”“巾幗維權”“春蕾救助”等一批“婦”字號工作品牌，為促進全市婦女事業健康發展奠定了堅實基礎。同時，為推動婦聯組織轉型發展，更好地服務婦女和社區家庭，雅安市婦聯注重培育和孵化服務婦女和社區家庭的各類專業社會組織和社工人才。通過培育服務家庭和婦女兒童的本土社會組織，為留守婦女提供技能培訓、關愛幫扶、結對互助等服務，促進留守婦女的生計發展，著力提升留守婦女自我發展能力。寶興縣于2015年成立了婦女創業就業手工編織協會，將零散從事手工藝編織的婦女組織起來，邀請成都文錦手工藝培訓學校加入，推動寶興婦女手工藝編織的規?；?、行業化發展，在提升婦女創業就業水平的同時，該協會也在不斷地發展、壯大。

（四）地震致殘人員及其他社會服務

在群團組織的推動之下，雅安市殘疾人福利基金會得以成立，為全市殘疾人提供幫扶服務。政府和社會企業作為該基金會的主要資金來源，為雅安災后重建中的殘疾人服務提供了極大支持。

以雅安市群團組織作為平臺，通過公開招標、分包購買項目的方式，為地震致殘人員提供技藝培訓等幫扶支持，重視和促進殘疾人居家靈活就業保障和提高殘障人士就業率。如四川光華、成都大愛武術、雅安綠風等3家公益機構作為“吉利·吉時雨”殘疾人居家靈活就業公益項目的執行方，分別在雅安市雨城區上里鎮、名山區中峰鄉和蘆山縣雙石鎮三地，為殘疾人開設手工藝（磨制手串、工筆畫）技能培訓、網絡銷售培訓等課程。該項目集技能培訓、合作社的建立及品牌打造、線上線下的銷售為一體，幫助180名因殘致貧和因殘返貧的家庭實現脫貧。四川光華社會工作服務中心早在2008年北川地震廢墟中就開始服務于災后重建一線，秉承“擔當、激情”的價值，開展過多項特殊人群服務，致力于在全省范圍內推動社會工作服務和發展。在上里鎮開展服務的過程中，光華社工運用專業的社會工作介入手法，為服務對象開展培訓和小組活動，推動上里鎮殘疾人工筆畫協會的創建，培養協會骨干成員，依并且托協會這個自組織，謀求當地殘疾人居家靈活就業技能和銷售的長遠發展，搭建殘疾人互助支持網絡。該項目堅持“一線督導+群眾評議+第三方評估”的社會扶貧考評機制，構建“政府搭臺+企業出資+社會組織執行”的社會扶貧工作格局。通過這樣一個多方參與、多環聯動的過程，該集團在雅安探索形成了“3+3”的企業扶貧工作創新機制，有效解決了扶貧“最后一公里”的落地實施。這種政府、企業和社會組織的合作，充分發揮了各自優勢，有力促進了優勢互補、共同發力的良好扶貧工作格局的形成。

四、結論

在蘆山地震災后重建的過程中，雅安創新工作載體，建立服務中心，搭建起村民、政府和社會組織之間相互聯系的橋梁和解決問題的平臺，對有力、有序、有效推動抗震救災工作起到積極的促進作用。由社會管理服務組、社會組織和志愿者、災區黨政、災區群眾攜手共同推動形成的“黨政領導、群團實施、社會協同、公眾參與、法制保障”的“雅安模式”，是全國救災重建工作的首次嘗試，也是雅安“4·20”蘆山地震災區創新社會服務的有益嘗試。通過由共青團組織牽頭孵化和發展本地社會組織，以群團組織社會服務中心為平臺構建樞紐型社會組織，“雅安模式”將重建工作變為政府牽頭，組織動員社會力量，以社會公益力量為主力，加強民眾參與的全面組織形式，同時有力地回應了災區民眾的社會服務需求。

從“雅安模式”來看，社會組織參與災后特殊群體社會服務的發展路徑是：首先，成立樞紐型社會組織，連接政府部門和各類社會組織、志愿者；其次，利用樞紐型社會組織打造一個政府與社會共享的跨界服務平臺，實現政社協同，整合和承接政府購買服務資源和社會組織、企業公益資源，建立社會公共服務資源庫。將資源與需求鏈接，既可以通過政府購買服務項目的形式，也可以鏈接基金會等通過項目招標方式為各社會組織和服務機構提供資金支持；最后，積極推動本土社會力量的發展，孵化、培育本土社會組織。通過各類專業技能培訓和服務督導，促使社會組織在實踐中不斷成長，加強本土社會組織的能力建設。

注釋

①雅安社會服務網.http：//www.yass.gov.cn/index.html.

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