農地產權穩定性制度安排差異
——基于能動的實用主義理論的新解釋

馮淑怡，賴映圻，2，張 蘭

（1.南京農業大學公共管理學院， 江蘇 南京 210095； 2.西安市國土資源局臨潼分局，陜西 西安 710600）

1 引言

農地產權的穩定是放活土地經營權、探索農地經營權抵押、實現農業規模經營、發展農業現代化的基礎[1]，因此，中國農地制度一直朝著穩定農地承包關系的方向發展[2-3]。中央政府制定的農地產權穩定性制度安排可以細化為延長承包期限和限制調整，自家庭承包責任制實施以來，土地承包期限經歷了從“一般應在十五年以上”到“再延長三十年不變”、再到“長久不變”的過程，與此同時，土地調整政策也實現了從“大穩定，小調整”到提倡“增人不增地，減人不減地”、再到“禁止大調整限制小調整”的轉變[4-5]。

盡管中央一系列穩定地權的制度安排對穩定承包關系和抑制土地調整起到了積極作用，但土地調整現象在農村地區仍然存在，且各地真正實施的農地產權穩定性制度表現出極大的差異。基于1999—2010年17省的五輪農村土地調查數據顯示，自分田到戶（1984年）至1999年，調查村中有79.9%的村莊進行過土地調整；二輪承包（1993年）以來至2010年，進行過土地調整的村莊比例為40.1%，表明中央穩定地權政策的推行明顯減少了土地調整[3，6]。而且，不同地區之間的農地產權穩定性制度安排（如土地調整發生頻率）呈現顯著差異。基于東、中、西部6省的調查數據顯示，1980—2008年，東、中部地區農地大調整頻率高于西部地區，而東、西部地區農地小調整頻率高于中部地區[7]。

那么，在中央統一的穩定地權政策推行下，為什么各地的農地產權穩定性制度安排“千差萬別”？十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，探究村莊實施農地產權穩定性制度安排差異的機理，解釋村莊農地產權不穩定存在的成因，對于屆時各地落實好中央穩定地權政策尤為重要。已有研究基于誘致性制度變遷理論來解釋土地制度的多樣性及其演進，該理論又被總結為效率假說，即以新“經濟人”為假定，制度安排的發生與發展是根據效用最大化原則進行的理性選擇結果[8]，具體而言，在需求高、交易成本低的村莊傾向于選擇農地調整[9]。但也有學者認為，經典的誘致性制度變遷理論（以個人決策為基礎的效率假說）對農地產權穩定性制度缺乏解釋能力，因為土地調整是村莊內部集體決策的結果，且效率假說忽視了制度變遷背后的政治過程，實際上土地制度的選擇是一個風險分攤收益與談判成本和效率損失之間的權衡過程[10]。進而，個別學者綜合考慮集體效率和政治過程，發現中國農村的集體決策過程可能是理性模型（檢驗效率假說）和政治模型（反映政治過程）的混合體[11]。盡管前述研究為理解各地實施農地產權穩定性制度安排的差異提供了理論參考，但由于不同研究的分析各有側重，未能全面刻畫農地調整選擇的全過程，如基于誘致性制度變遷理論的解釋中忽視了政治過程，而在政治模型中又較少關注集體決策的效率，即使兼顧兩者也只是較為獨立的分析，欠缺將理性決策和政治過程納入同一分析框架的理論解釋。

鑒于此，本文試圖構建一個理論分析框架，綜合考慮村莊農地產權穩定性制度安排的集體理性決策和政治過程，分析村莊選擇農地產權穩定性制度安排的機理，進而解釋村莊實施農地產權穩定性制度安排的差異，以期為進一步制定政策促進農地產權朝著更穩定的方向發展提供依據。

2 制度安排解釋的理論選擇

許多學者從不同角度去解釋制度安排的動因，目前關于制度安排的解釋流派主要分為以諾斯為代表的制度變遷理論和以Bromley為代表的能動實用主義理論[1]。

2.1 傳統制度安排解釋理論簡介及缺陷

作為新制度經濟學派的重要代表人物，諾斯的制度變遷理論是解釋制度安排的重要理論。該理論是在新“經濟人”和誘致性因素的假定下，認為由于市場規模的變化、技術的影響、收入預期的改變、知識水平的提高、交易費用的降低、政府權力的影響等誘致因素的出現，導致“初級行動團體”預見存在潛在收益且大于制度變遷所需成本，則會主動發揮作用，提出制度調整的具體方法，并以利潤最大化為原則對方案進行比較、評估和選擇。過程中，可能出現“次級行動團體”輔助制度的變遷，但是會對外部利潤進行再分配。制度變遷的團體一旦獲得外部利潤，則制度結構恢復均衡，因此在一個長的時間維度能觀察到，制度變遷就是制度均衡→非均衡→均衡的反復循環過程[8]。

在諾斯的制度變遷理論中，缺少制度安排接受者認可（不認可）制度安排的過程，忽視了集體中其他成員對新制度安排的意愿，因此該理論不適用于分析集體決策下的農地產權穩定性制度安排。具體來看，如果將中央政府看成制度安排的制定者，根據諾斯的制度變遷理論，選擇穩定的農地產權制度安排是有效率的，很難解釋看似低效的農地調整制度仍然被很多村莊實施的現象；如果將村莊看成制度安排的制定者，根據諾斯的制度變遷理論，以分析“初級行動團體”的誘致因素為主，而忽視村莊非“初級行動團體”其他成員的意見，這不符合中國農村集體決策的實際過程。

圖1 Bromley的制度安排分析框架Fig.1 Bromley’s analytical framework for institutional arrangements

2.2 Bromley能動的實用主義理論框架

Bromley將制度安排的解釋上升到利益主體的主觀能動性層次，從能動的實用主義角度分析利益主體的價值選擇。由于個人的完全理性假設在實踐中難以得到滿足，因為人們一般通過“可能有什么”來了解“我們真正要什么”，Bromley提出了有限理性前提下的制度安排分析框架。具體地，制度安排是以下過程的無限次重復[12-13]（圖1）：第一，處于優勢地位的決策集團會評估現行安排和所處環境，產生（不產生）制定新制度安排的愿望；第二，若產生制定新制度安排的愿望，則從認知上尋找可能的制度安排和結果之間的關系；第三，設想為了實現未來合意的結果，可能制定的制度安排（Xi）；第四，拋棄看似最不合理的制度安排，甄別并制定制度安排X，以期達到合意的結果；第五，制度安排的接受者結合其所處環境，判斷實施制度安排X能否達到其自身的合意結果，如果可以，則實施X，反之則不實施X；第六，處于優勢地位的決策集團根據制度安排X與其實際達到的結果，對制度安排X進行調整以期達到合意的制度安排。多次重復上述步驟，讓制度安排X接近被接受且其可能導致未來合意的結果。

上述6步可分為制度安排的“制定”“實施”“調整”三個階段。具體來看：第一階段，處于優勢地位的決策集團通過“評估—尋找—設想—甄別”的過程制定出新制度安排X；第二階段，制定后，制度安排的接受者結合其所處環境對制度安排X進行評估，如果實施制度安排X對其利大于弊，則會實施制度安排X；如果實施制度安排X對其弊大于利，則會選擇不實施制度安排X；第三階段，處于優勢地位的決策集團對制度安排X、最終結果和未來合意的期望進行評估判斷，對制度安排X進行再次調整，重復上述過程，最終讓制度安排X帶來未來合意的結果。

與諾斯的制度變遷理論相比，能動的實用主義理論在制定新制度安排后，多了一個制度安排接受者認可（不認可）的過程，并認為只有當接受者認可實施新的制度安排（X）時，才會實施制度安排（X）。正好可以彌補諾斯制度變遷理論中忽視政治過程的分析，解決現有研究未能將農地產權穩定性制度安排的理性決策和政治過程納入同一理論體系的問題。

面對既定的制度安排，制度安排接受者可以選擇實施或者不實施。由于制度安排往往不是針對個人制定的，制度安排實施過程很可能是集體選擇的結果。因此，制度安排實施過程可進一步細化為個體行動和集體行動。

（1）個體行動。個體的選擇和行動，其實就是個體結合當前所處環境對制度安排X進行評估，如果個體發現實施制度安排X會產生對其合意的結果，則會實施制度安排X。如果個體思考他所處環境發現，執行制度安排X不會產生合意的結果，則選擇沿著當前既有的行動軌道前進，即不會實施制度安排X。

（2）集體行動。由于制度安排的接受者是很多個體組成的，每個個體會根據其自身所處環境評估制度安排X，如果個體發現實施制度安排X會產生對其合意的結果，則會出現實施制度安排X的意愿，反之則產生不實施的意愿。這里的意愿還不能直接產生行動，因為集體中存在多個個體，不同個體之間可能存在不同的實施意愿，而集體行動的結果只有一個。面對不同的實施意愿需要達成一致意見，因此集體行動較個體行動說更為復雜。在Bromley看來，不會因為難以形成一致意見而沒有集體行動，最終，總會生成一個決定，這個決定總會有一個特征：它是被那些負有構建未來世界責任的人們所共同接受。因此，集體行動僅僅是（政治集團間）一個妥協。這一決策在所有（大部分）參與者看來，是在當前環境下能做到的最好的事情。如果在集體大多數人看來，實施公共政策X會產生合意的結果，則會實施制度安排X，反之則不會實施。

3 農地產權穩定性制度安排差異分析

3.1 農地產權穩定性制度安排的內涵

根據Bromley能動的實用主義理論，制度安排的演進需要反復經歷“制定—實施—調整”的過程。就農地產權穩定性制度安排而言，也經歷著中央政府的“制定”、村莊的“實施”和中央政府“調整”階段的多次重復。因此，農地產權穩定性制度安排的內涵包含中央政府制定的農地產權穩定性制度安排和村莊實施的農地產權穩定性制度安排兩方面。

中央政府制定的農地產權穩定性制度安排，是中央政府出臺相關政策文件中所有解放或限制農地產權穩定性行為的制度安排。如“承包期應在十五年以上”“承包期延長到三十年”“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”等有利于穩定農地產權的制度安排；或如“大穩定，小調整”“增人不增地，減人不減地”“禁止大調整限制小調整”等限制農地調整的制度安排。由于中央政府根據環境及實施結果等因素不斷對農地產權穩定性制度安排進行調整，在不同時期中央政府制定了不同的農地產權穩定性制度安排，讓農地產權穩定性制度安排的內涵得以豐富。

村莊層面實施的農地產權穩定性制度安排，是村莊實際實施的制度安排，如實施“三十年不變”或實施農地調整。盡管村莊是中央政府制定政策的實施者，但由于農地產權穩定性制度安排沒有法律強制性，村莊選擇何種制度安排是村莊集體行動的結果。實際上，村莊的農地產權穩定性制度安排可以看成村莊自主選擇承包期，或3年或5年或30年，村莊自主選擇的承包期越長，越傾向于接受中央政府制定的農地產權穩定性制度安排。

3.2 村莊農地產權穩定性制度安排的理論解釋

解釋村莊實施農地產權穩定性制度安排的差異是本文的主要研究內容，即揭示村莊選擇不同的農地產權穩定性制度安排的機理。根據Bromley能動的實用主義理論，本文將以“環境因素—個體意愿—多數人意愿—集體行動”為切入點解釋村莊實施農地產權穩定性制度安排的差異。具體地，可從以下兩個步驟探尋村莊選擇農地產權穩定性制度安排的機理：一是分析村莊社會經濟等環境因素對村集體成員農地產權穩定性制度安排的實施意愿的影響；二是通過集體行動選擇出符合大多數成員意愿的制度。

3.2.1 環境對個體行動意愿的影響

探究社會經濟條件影響村集體成員對中央制定的農地產權穩定性制度安排實施意愿的機理，就是探尋主要的社會經濟環境因素及其對成員實施意愿的作用機理。為了找尋影響村集體成員對不同農地產權穩定性制度安排需求的環境因素，需要還原成員評估農地產權穩定性制度安排的設想過程。面對中央政府制定的較穩定的農地產權制度安排，若成員基于其自身條件設想實施穩定的農地產權制度安排是利大于弊，則會產生實施的意愿，反之則產生不實施的意愿。現有研究通常認為，農地調整有著風險分攤的保障功能和靜態交易效應，同時，也存在交易成本、調整誤差和效率損失。一方面，風險分攤機制解決由于人口等不確定因素的沖擊而帶來生存或生活危機等問題[10]；靜態交易效應是指農地調整可以將家庭勞均耕地面積調整到接近村莊平均數水平。另一方面，農地調整的順利實施往往需要一定交易成本，包括土地測量、質量測算、協調或談判等方面的成本[14]；調整的誤差是指由于土地行政調整對未來人口沖擊的預測不準確帶來的誤差；效率損失是指農地調整帶來產權的不穩定，打擊了農地投資的積極性，由此帶來的動態的效率損失[15]。此外，改變家庭耕地面積是農地調整最直接的結果。因此，對于農地資源稟賦充裕，或家庭收入較高，或對農地依賴程度不高，或可以通過市場的方式配置農地資源的村集體成員而言，對農地調整帶來的好處的需求程度并不高，進而對實施穩定的農地產權制度安排有著較高的意愿。由此可以看出，土地資源稟賦、經濟發展水平、非農就業水平、農地流轉市場發育程度和社會保障制度等環境因素會影響集體成員的實施意愿。下面具體分析這5種環境因素對農戶實施穩定的農地產權制度安排需求的作用機理。

（1）土地資源稟賦。土地資源稟賦有數量和價值兩層含義：一是代表著村莊土地面積的多少，二是代表著村莊土地價值的高低。

對于土地資源數量較充裕村莊的農民而言，豐富的土地資源說明有著較豐富的生產資料，而豐富的生產資料增加了農戶的抗風險能力，意味著對農地調整有著較低的需求[16]。反之，對于土地資源較貧瘠的村莊的農戶而言，土地資源的數量和分配顯著地影響農戶的生活生產水平，其抗風險能力較弱，容易形成“農地資源的分配應該與家庭人口數量相匹配”的需求[17]，此時，村莊集體成員對農地調整的風險分攤功能有著較高需求。

在其他條件不變的情況下，對于土地資源價值較高的村莊而言，如距縣城較近的村莊，由于區位條件優越，土地資源有著較高的價值，農戶容易產生“不患寡，而患不均”的思想，因此對農地調整產生較高的需求[2]。與此相反，在區位條件不好的村莊，村組成員較少會出現由于農地分配不均產生農地調整的需求[14]。

（2）經濟發展水平。對于村集體成員而言，經濟發展水平透過抗風險能力影響村民對農地調整的需求[10]，其具體影響機理如下。

對于收入較低的村集體成員而言，更容易形成“承包地應該隨村莊人口變化而變化”的需求。原因在于，經濟收入較低意味著其抗風險能力較弱，可能出現由于家庭人口的增加等變化，導致生活水平降低，會產生贊同農地調整以分得與人口相適應的農地作為生存保障的想法，此時，村集體成員對農地調整的風險分攤的保險機制有著較高需求。

對于收入較高的村集體成員而言，更容易形成“承包地不應該隨著村莊人口變化”的需求。一方面，較高的經濟水平讓村集體成員對農地調整的風險分擔機制需求較低；另一方面，與農地調整需要的交易成本（如土地測量、質量測算、協調或談判）相比，通過農地調整獲得農地數量或者質量增加帶來的收益較低，容易形成“農地調整很麻煩”的想法。

（3）非農就業水平。對于非農就業水平較低的家庭而言，對農地生產有著較高的依賴，對農地的保險功能有著較高的需求，較容易形成“承包地應該隨著村莊人口變化而變化”的想法，因此對農地調整有較高的需求。隨著非農就業水平的提高，對農地的依賴程度降低，會因為不愿意付出農地調整帶來的交易成本，傾向于選擇較為穩定的農地產權穩定性制度安排[10，16]。

（4）農地流轉市場發育程度。由于農地調整存在靜態交易效應，農地流轉市場發育不成熟村莊的農民對農地調整會有需求。但是又由于農地調整存在調整誤差和效率損失，農地流轉對其有著替代作用，隨著農地流轉市場的發展，村民對農地調整配置作用的需求降低，愿意實施穩定的農地產權制度安排[10]。

（5）社會保障制度。農地調整由于存在保障功能而為村民所需，它可以解決由于人口等不確定因素的沖擊而帶來的生存或生活危機等問題[6]。而同樣具有社會保障功能的社會保障制度，相較于農地調整而言，存在較少的交易成本和調整誤差，因此，村莊的社會保障制度對農地調整有著替代作用。在社會保障制度較完善的村莊，村民對農地調整的需求程度較低；與此相反，在社會保障制度不完善的村莊，村民對農地調整有著較高的需求。

綜上分析，在農地資源較少、農地資源價值較高，經濟發展水平和非農就業水平較低，農地流轉市場發育不成熟或社會保障制度較缺乏的村莊，村集體成員對農地調整形成較高的需求；隨著土地資源數量的增多，經濟發展水平和非農就業水平的提高，農地流轉市場發育和社會保障制度的完善，村集體成員對農地調整的需求降低，而對穩定的農地產權制度安排產生較高的需求。

3.2.2 村莊的集體行動

在分析村莊層面的農地產權穩定性制度安排過程時，將村莊成員看成一個集體，集體成員根據自身所處的社會經濟條件，對農地產權穩定性制度安排有著不同的需求。根據Bromley的能動的實用主義理論，集體行動的結果是選擇一個符合大多數人意愿的制度安排。符合村莊大部分成員需求的制度安排選擇，只需要綜合考慮村莊層面的土地資源稟賦、經濟發展水平、非農就業水平、農地流轉市場發育程度、社會保障制度等因素，且其作用機理與對成員的機理一致，即隨著村莊土地資源稟賦的增加、經濟發展水平和非農就業水平的提高、農地流轉市場的發展、社會保障制度的完善，村莊越容易選擇穩定的農地產權制度[1]。

圖2 村莊農地產權穩定性制度安排差異的理論分析框架Fig.2 Analytical framework for institutional diversity of farmland tenure security at village level

需要說明的是，上述集體行動的形成有兩個前提條件，即成員意愿充分表達和對成員意愿充分尊重（或稱其為民主決策）。

（1）成員意愿的表達。村集體成員由于其自身所處環境因素不同，會產生不同的農地產權穩定性制度安排實施意愿，而選出符合大多數成員的實施意愿的集體行動的前提之一是成員對各自意愿的充分表達。考慮到中國村莊實際情況，村莊往往會通過村干部走訪、村集體成員開會、村代表開會等一種或多種方式結合的途徑獲取村民的實施意愿。但是，不管是從文獻研究還是實地調研經歷來看，村集體成員的意愿表達可能出現不充分的情況。主要原因有：受中庸等傳統文化的影響，會出現成員不愿意表達自我的真實意愿，出現“隨大流”或“都可以”等中立的意愿表達；村莊進行農地產權穩定性制度安排的集體行動時，部分村民由于外出打工不在村里，不具備及時表達意愿的客觀條件；村集體組織凝聚力不高，村民對村干部組織的會議往往出現漠視等消極態度，不愿意參會表達自我意愿等。村集體成員的意愿是否充分表達是影響村莊農地產權穩定性制度安排的重要因素，而且，村集體成員意愿表達越充分，村莊越容易實施與大多數人意愿一致的制度安排[3]。

（2）決策的民主性。在村莊成員意愿表達充分的基礎上，村集體還需要一個民主化的決策過程，才能選擇出符合大多數成員意愿的制度安排。但是，現實中可能存在有影響力較大的村干部或較大宗族的成員通過其正式或非正式的能力影響集體選擇結果。因此，村莊決策的民主性也是影響農地產權穩定性制度安排的重要因素，而且，村莊決策民主化程度越高，村莊越容易實施與大多數人意愿一致的制度安排[1]。

綜上所述，村莊農地產權穩定性制度安排是村集體面對中央政府制定的農地產權穩定性制度安排選擇是否實施的結果。具體的如圖2所示，村民根據村莊社會經濟條件等環境因素形成各自農地產權穩定性制度安排實施意愿，村民不同的實施意愿在成員意愿的表達和決策民主性等村莊組織特性的作用下，形成村莊農地產權穩定性制度安排。因此，村莊農地產權穩定性制度安排是集體理性決策和政治過程共同作用的結果。

4 結論和政策含義

本文基于Bromley的能動的實用主義理論，以“環境因素—個體意愿—多數人意愿—集體行動”為切入點解釋了村莊實施農地產權穩定性制度安排的差異，并提出影響村莊農地產權穩定性制度安排的理論分析框架。村莊農地產權穩定性制度安排是村集體面對中央政府制定的農地產權穩定性制度安排選擇是否實施的結果。具體的，村民根據土地資源稟賦、經濟發展水平、非農就業水平、農地流轉市場發育程度和社會保障制度等環境因素形成各自農地產權穩定性制度安排實施意愿，村民不同的實施意愿在村民意愿的表達、村莊決策的民主性等村莊組織特性的作用下，形成村莊農地產權穩定性制度安排。因此，村莊農地產權穩定性制度安排是集體理性決策過程和政治過程共同作用的結果。

對于十九大報告提出的“再延長三十年”政策，各地在具體執行和落實時應考慮以下三方面的問題。一是不宜強制推行穩定的農地產權穩定性制度安排。原因在于，農地調整也是村莊集體行動的自主有效的選擇，而不實施穩定的農地產權制度安排的根源是村莊的社會經濟條件讓大多數人對農地調整還存在較高的需求，如果一味強制推行穩定的農地產權制度安排，勢必會損害農民的利益。二是改善村莊社會經濟條件。村莊社會經濟等環境因素是影響村莊大多數人實施意愿的根本因素。只有從根本上改善村莊社會經濟條件，減少村莊大多數人對農地調整的需求，才是維護農民利益的產權改革。具體的，一方面通過提高村莊經濟收入水平、改善村莊非農就業水平和質量、完善農村社會保障制度來減少農民對農地調整的依賴；另一方面通過促進農地流轉市場的發育和發展，從市場配置的角度滿足農民人口、土地要素重新配置的需求。三是暢通村民意愿表達機制，鼓勵村民意愿的充分表達。村民意愿的充分表達是村莊實施符合大多數人意愿的制度安排的基礎。在村民意愿表達不充分的村莊，應該通過政策宣傳和解讀讓農民意識到農地產權穩定性制度安排關乎其自身利益，同時，還應該充分尊重村民的表達意愿，鼓勵村民的意愿表達。這就需要完善和暢通村民意愿表達的機制，拓寬農民意愿表達的渠道，讓村莊集體行動過程中可以接收到村民的意愿。