美伊：一恨四十年

○文／清 泉

最近幾個月，美國和伊朗這對“宿敵”的全面互懟持續成為全球關注熱點。

8月7日，即5月8日美國總統特朗普宣布美國退出伊核協議（聯合全面行動計劃，JCPOA）、決定恢復對伊朗制裁后的第三個月末，也是美方設定90天和180天兩個制裁緩沖期的第一個緩沖期到期日，美國對伊朗的第一批制裁開始生效，主要涉及伊朗的金融業、貴金屬、汽車和航空業。當天，伊朗總統魯哈尼在接受采訪時表示，美國將會為其實施制裁感到后悔，并呼吁伊朗國內團結一致對抗美國制裁。兩國的互懟態勢全面升級。

不出意外，美國設定的第二個制裁到期日到來之際，也就是11月4日，美國將對伊朗實施更大力度的制裁，其中制裁重點就是素有伊朗經濟“生命線”之稱的石油業。

時間回到1979年，伊朗伊斯蘭革命后，美伊關系全面惡化，伊朗“反水”，由美國的戰略盟友突然轉變為美國的戰略對手。美國1980年開始便對伊朗實施包括石油禁運在內的各種制裁。隨著美國對伊朗實施的一輪又一輪經濟制裁“來了又走”，慕然間。將近四十年過去了。美國對一個國家實施超過40年以上的不間斷制裁（中間出現的幾次緩和也僅僅是曇花一現），除朝鮮和古巴外也就是伊朗了。

過去的這四十年，美國和伊朗的恩怨如何演繹的？美國對伊朗制裁的主要舉措和伊朗的反制又是怎樣的？本文做一簡要梳理。大體可以分為“四個十年”。

80年代：無暇顧及伊朗

上世紀80年代是里根和老布什任總統時期，雖然美國對伊朗恨得咬牙切齒，但由于忙于對付蘇聯，加上薩達姆·侯賽因挑起兩伊戰爭幫了美國的大忙，美國并未對伊朗施以重壓。這一時期，世界的熱點是冷戰、兩伊戰爭和蘇聯入侵阿富汗。里根總統忙于與蘇聯大打“星球大戰”，幾乎無暇顧及卡特政府后期留下的伊朗這個“爛攤子”，只要伊朗不惹是生非即可。

1979年，伊朗爆發伊斯蘭革命，在海外流亡15年的霍梅尼回到伊朗，成立了政教合一的伊斯蘭共和國。當年11月，革命者闖入美國大使館，扣留了66名使館人員，即震驚世界的“伊朗人質危機”。這也是美伊兩國近四十年交惡的開始。

為了迫使伊朗釋放人質，卡特總統馬上宣布禁止美國從伊朗進口石油，并且要求美國銀行凍結伊朗政府和伊朗中央銀行高達120億美元的存款和財產。1980年，美國正式斷絕與伊朗的外交關系，并全面禁止伊朗和美國的貿易，并禁止美國人前往伊朗或在伊朗從事投資經營和金融交易。

“人質危機”結束后，美國迎來了里根總統執政時期，美國對伊朗的制裁曾有過短暫的放松。但是，1983年，黎巴嫩真主黨（Hizbollah）策劃了貝魯特美國大使館的爆炸案，而伊朗被認為是背后的指使者。這使得美國政府于1984年宣布伊朗是“支持恐怖主義國家”，兩國關系再次急轉直下。到1987年，里根政府宣布全面禁止從伊朗進口石油。這一策略一直延續至老布什總統時期。

可以說，上世紀80年代，由于美國的主要精力用于對付蘇聯，基本無暇顧及伊朗，牽制伊朗的力量主要靠美國的戰略盟友。當然，伊朗當時處于新的“伊斯蘭共和國”成立后的穩固期，以及其精力主要放在與伊拉克的“生死戰”上，并未給美國為首的西方世界制造多大的麻煩。

90年代：“法案”拴住了伊朗的手腳

這一時期主要是克林頓總統主政時期。90年代，美國對伊朗的制裁達到了一個全新的高度。克林頓政府首先于1995年開始禁止所有美國公司投資伊朗的石油產業，隨后推動《伊朗交易監管法》（Iranian Transaction Regulations，“ITR”） 通過。該法案全面禁止美國與伊朗的一切貿易和投資，ITR的規定成為之后20年美國對伊朗制裁的主要核心內容。

另外，1996年，美國通過了《伊朗制裁法案》（Iranian Sanctions Act），史無前例的將制裁措施的適用對象擴大到美國公司以外的主體：ISA禁止任何人向伊朗的石油工業進行大規模的投資。這就是所謂的“第二代制裁措施（Secondary Sanctions）”。

此后，ITR和ISA成為美國制裁伊朗的兩個核心法案。這兩個方案也成為美國制裁其他國家所依據的重點參考法律文件。

這一時期伊朗是如何反應的呢？

這里有必要提一下伊朗前總統賽義德·穆罕默德·哈塔米。1997年5月，作為著名學者和專家教授身份的哈塔米參加伊朗總統選舉并以多數票當選，1997年8月4日宣誓就職。2001年， 哈塔米連選連任，直至2005年8月去職。這一期間，伊朗奉行“溫和”的外交政策。美伊關系也得到一定程度的改善。哈塔米的政策使得伊朗與其他國家之間的關系和氣氛轉善，與世界其他重要勢力之間的關系得以改善。2004年，日本石油株式會社(INPEX)不顧美國的再三警告，與伊朗簽訂了開放阿扎德甘——這一10億噸級可采儲量油田的“世紀合同”，就是伊朗與外界關系修好的明證（但最終INPEX公司還是屈服于美國的壓力，在2006年底才推出該項目）。那一期間，伊朗與美國之間的關系依然保持著猜疑和不信任，畢竟，冰凍三尺非一日之寒。

00年代：伊朗為“邪惡軸心”并施加強大戰略壓力

進入新世紀的第一個十年，小布什主政下的美國奉行“新保守主義”政策（進攻性現實主義），在全球范圍針對敵對力量實施“先發制人”的打擊。這一背景下，美伊關系變得更加錯綜復雜甚至進一步惡化。

本來，哈塔米執政伊朗時期有意改善與美國的關系，日本、歐洲等一批大型企業也有意愿進入伊朗進行投資。遺憾的是，小布什擔任美國總統后，隨著“9·11”事件的爆發，美國在全球的戰略重心轉移到反恐上。在反恐的大背景下，美國“迅速”宣布伊朗、朝鮮等國家為“邪惡軸心”，一下子將有意“軟化”與美國關系的伊朗“打入冷宮”。加之后來的強硬派勢力代表內賈德上臺擔任伊朗總統，美伊關系重新陷入惡性循環。

這一時期，反恐是小布什的頭等大事，伊朗則被認為是恐怖主義的主要資助者。自此，處于“絕境”中的伊朗不得不“絕地反擊”，開始加速發展核武器和彈道導彈技術。此后，伊朗核武器和遠程彈道導彈的威脅逐漸得到國際社會的重視。

將伊朗視為眼中釘的小布什總統任內不僅增加了對伊朗制裁的措施，而且，極大地加強了制裁措施的執行。小布什政府在財政部下整合各部門，成立了“恐怖主義及金融情報辦公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence，“TFI”）。該辦公室下轄著名的“海外資產控制辦公室”（Office of Foreign Assets Control，“OFAC”），作為美國經濟制裁措施的主要執行機構。之后的十幾年中，TFI和OFAC成為各國跨國公司尤其是跨國金融機構最恐懼的監管機構之一。

10年代：從JCPOA到“極限施壓”

2008年，信奉“自由主義”的奧巴馬上臺，一改小布什的強硬作風，與全球的主要戰略對手尋求某種意義上的“合作”。

但遺憾的是，奧巴馬政府任內，美國對伊朗經濟制裁的措施達到了頂峰。這不能不說是伊朗“咎由自取”、放棄與美國修好的原因導致的。彼時，伊朗一邊與奧巴馬政府“假意”談判，一邊私下里緊鑼密鼓的發展核武器，甚至取得了重大進展。2010年2月，伊朗生產出第一批純度為20%的濃縮鈾。

●美國退出伊核協議消息一出，伊朗議員高喊反美口號。

感覺上當受騙的奧巴馬政府通過多項新的制裁措施，并且加大了制裁措施的執法力度。2012年以來，歐盟也追隨美國開始實施對伊朗的制裁。奧巴馬政府任期內對伊朗制裁的執法達到新的高度：截至2015年12月，外國銀行的美國分行因為違反美國的制裁規定已累計向美國政府繳納了高達140億美元的罰金。在這樣的高壓政策下，全世界的跨國企業尤其是金融機構開始意識到遵守制裁法規是一個非常重要的合規問題。

令人“意外”的是，將結束任期的奧巴馬給了伊朗人最后一次機會。2013年末，伊朗“溫和派”總統魯哈尼的上臺也意味著伊朗開始重視和珍惜美國和西方拋出的“橄欖枝”。經過數十輪的談判，在中國、俄羅斯、法國和德國等各方的斡旋下，尤其是在美國做出較大讓步的情況下，舉世矚目的JCPOA終于達成，伊朗看似迎來了開放的“春天”的全世界投資的熱潮。

遺憾的是，好景不長。2017年特朗普上臺，處于履行競選承諾的需要，處于實施“美國優先”政策的考慮，多次“表態”要廢除JCPOA，恢復對伊朗的制裁。2018年5月8日，特朗普兌現承諾，宣布退出伊朗協議，開始啟動對伊朗的“極限施壓”政策。這才有了本文開頭的那一幕。

目前，美國和伊朗演繹的“貓捉老鼠”的游戲依舊在持續。

點 評

美國沒讓步 伊朗沒屈服

回顧過去四十年美國和伊朗的“貓捉老鼠”游戲，我們不難發現，美國沒輸、伊朗沒贏，美國沒松、伊朗沒慫。

一方面，隨著美國對伊朗施加的長達四十年嚴厲制裁，伊朗只能說是在美國制裁大棒下“茍延殘喘”，由海灣地區第一經濟強國淪落為二流國家角色，經濟發展水平遠遠落后于沙特、科威特、阿聯酋、阿曼等國家。盡管伊朗在國土面積、人口、工業基礎等方面號稱地區大國，但目前依舊在生存線上掙扎。可以說，美國對伊朗四十年的制裁的確產生了實質性的負面影響。

另一方面，四十年過去了，伊朗挺住了，并在制裁的夾縫里求得了生存。一個“強大的”伊斯蘭什葉派“政教合一”的政權一直維持到現在，而且在過去的十多年意外地將伊朗這兩個“心腹大患”消滅于無形。伊朗在中東地區的地緣政治地位空前上升。從這一點講，美國過去對伊朗實施的長達四十年制裁其實沒有達到目的。

未來一個時期，如果特朗普總統對伊朗“極限施壓”政策實施到位，一種可能的情形是，伊朗的石油出口（目前是200萬桶/日左右）極有可能被打壓至“零”。如果這樣的話，伊朗政權賴以生存的經濟基礎將會喪失，不排除伊朗國內發生重大動蕩的可能性，甚至危及到伊朗政權的穩定性。如果這種情形發生，中東地區的“大動蕩”將再次上演。結果到底怎樣？天佑伊朗。